新加坡陆路交通规划编制的经验借鉴

2018年11月16日

新加坡自1965年建国后经济迅速发展,逐步成为新兴的发达国家。2014年,新加坡土地面积718.3平方公里,常住人口547万,新加坡先进的交通系统是世界各大城市学习的典范。目前,新加坡小汽车拥有率达到了101辆/千人的较高水平,但是其道路网络在大部分时间内都保持了畅通。

新加坡与东京、巴黎、伦敦、香港、首尔、斯德哥尔摩、哥本哈根一起被称为世界八大公交都市新加坡拥有由152.9公里地铁和28.8公里轻轨构成的轨道交通网络;310多条巴士路线,约4000辆巴士车辆,另外还有27000多辆计程车。

2012年新加坡早高峰公共运输出行比例在机动化出行中占63%,并且其小汽车拥车证制度、道路电子收费系统等交通需求管理手段的应用也是非常成功的。

新加坡交通发展所取得的成绩绝大部分归功于新加坡兼具前瞻性和实践性的交通规划以及其切实落实。

新加坡陆路交通规划编制的经验借鉴

1996年白皮书:新加坡在1996年发布了交通白皮书《打造世界一流的陆路交通系统(1996)》(简称1996年白皮书),1996年白皮书提出了新加坡建设世界一流的陆路交通系统的目标,指出实现这一目标的核心是打造一个世界一流的公共运输系统,并明确了私人交通必须为享受通畅、无拥堵的出行“付费”。

1996年白皮书制定了交通与土地利用一体化规划、打造综合的道路交通网络、加强道路交通需求管理、改善公共运输服务四个关键策略,并计划用10-15年的时间来完成陆路交通系统的建设。1996年白皮书是对新加坡城市交通发展理念和策略的比较早期的阐述。

2008年LTMP: 新加坡在2008年发布了《新加坡陆路交通总体规划(2008)》(简称LTMP2008),LTMP2008对新加坡的陆路交通发展策略和措施进行了细致的规划,首先对在1996年白皮书的指导下新加坡交通系统十年的建设成绩进行了总结,提出当时新加坡交通系统所面临的增长的交通需求和有限的土地资源、下降的公共运输分担率、人口结构的变化与交通需求的多样化三大挑战;

并明确LTMP2008的规划目标是建设一个以人为本的综合交通系统,为实现这一发展目标,提出了优先发展公共运输、有效管理道路使用、满足不同群体的需求的三大关键策略。

2013年LTMP: 2013年发布了最新一版的《新加坡陆路交通总体规划2013》(简称LTMP2013),LTMP2013针对LTMP2008提出的关键策略在2008-2012年的落实情况进行了评估,提出当前新加坡交通发展面临不断提升的期望、增加的人口和出行需求、有限的土地资源、轨道交通更加容易发生拥挤四大挑战,并明确了LTMP2013的规划目标是利用陆路交通系统安全、高效、可靠、舒适地到达目的地。

为了实现这一目标,提出了实现更好的通达性、提供更好的服务、建设宜居和包容的社区、减少对私人小汽车交通的依赖四个关键策略,并对这些关键策略的具体内容进行了详细的阐述。

新加坡城市交通规划的科学规划和有序推进,为我国城市交通的发展提供了比较丰富的经验,以下将从四个方面分别进行探讨。

(一)交通规划与城市规划的良好配合

新加坡城市规划采用概念规划和总体规划的二级规划体系,在这两个层面上分别以交通战略规划和陆路交通总体规划进行支撑,概念规划和交通战略规划在宏观层面上突出战略性和远景化,总体规划和陆路交通总体规划在中微观层面上突出实施性和具体化。

新加坡城市概念规划、总体规划在规划内容上分别对应于我国的城市总体规划和控制性详细规划。

对于我国的城市规划编制体系而言,与城市总体规划相对应的是城市综合交通规划,城市综合交通规划主要考虑城市交通发展的宏观和中观层面的问题;在控制性详细规划层面上则没有相应层次的交通规划与之对应,城市综合交通规划的落实一般是通过编制专项规划来实现,例如道路网规划、公共运输规划、交通管理规划等,在控制性详细规划中主要是对不同交通专项规划提出的交通设施进行用地的落实和安排。

另外,一些城市在城市总体规划之前会进行城市发展战略研究,在城市发展战略中会对城市交通发展战略进行讨论。

总体而言,一方面,目前我国的城市交通规划体系层次结构并不清晰,城市综合交通规划的战略性和关键策略与各专项规划的实施性未能有效统一,存在错位或脱节现象;建议将我国城市主要的交通规划纳入到法定规划范围,以保证城市交通发展理念和措施的贯彻落实。

另一方面,新加坡LTA全面负责对陆路交通的规划、发展、实施和管理,根据城市交通发展理念提出综合的策略和措施,并且在一个部门内通过垂直的机构设置来促进各项政策措施的统一落实。

以LTMP2013的规划文本结构为例,其按照规划关键策略来划分章节,在每个章节中综合了不同交通方式的建设和管理方面的内容。

我国少数城市成立了交通委员会来统筹城市交通的发展,但是绝大多数城市的交通规划、建设、管理等职能由规划局、建设局、交通局、公交公司、交警等部门分别承担,平行的机构设置和多头管理容易造成部门之间职权不清,规划的执行力较差,无法推动规划的有效落实。

因此需要对城市交通进行统筹管理,有条件的城市成立交通委员会或者联合协调机制,统筹城市交通发展的各方面事务。

新加坡陆路交通规划编制的经验借鉴

《新加坡概念规划(1971)》是新加坡建国后的第一版概念规划,该版概念规划吸收了霍华德的“田园城市”思想和佩里的“邻里”思想,将公共运输与城市空间结构紧密结合起来,利用“放射状”大容量轨道交通支撑“环状+两个带状城市走廊”的城市空间结构,确立了公共运输在引导城市发展中的重要地位。

《新加坡概念规划(1971)》提出了新加坡城市规划最重要和最基本的原则,即土地利用和交通规划必须始终是一个统一的综合体。

轨道交通网络与TOD模式的良好配合在其后的历版概念规划中都得到了延续并不断完善,新加坡被誉为“全世界公共运输与土地利用规划结合得最有效率的地方”[1]。

新加坡城市空间的静态组织结构表现为市区-新市镇-社区-邻里的多层次中心体系,每一级的中心与一定的腹地范围相对应;交通系统的动态结构表现为快速轨道交通-公共巴士-计程车-自行车-步行的有序优化;

由轨道交通和公共巴士组成的综合公交网络将各等级中心衔接起来,依靠动态结构的有效组织以及动静组织结构的相互耦合,建立了每一等级中心与腹地之间的集中与扩散关系,所有的交通出行都是内敛和向心的。

新加坡围绕轨道交通站点进行了集住宅、工业、商业的高密度、多功能的开发,建立了促进就近出行的城市功能体系,新加坡超过85%的公民和永久居民居住在新市镇内。

一方面,实现了就业与居住的耦合,每一个新市镇通过在周边布局低污染的工业区为居民提供就近就业的机会;另一方面,实现了配套设施与居住的耦合,在新市镇中心提供配套设施,如学校、公园、诊所、图书馆、体育设施、商场等。

目前,我国正在大力推进公交都市建设,在继续加大投入、提升公共运输运力和服务质量的同时,更重要的是在规划中强化建立与公交优先发展相适应的城市空间结构和用地布局,通过长远的城市空间结构规划和严格的控制落实为城市的健康发展和交通的高效运行奠定良好的基础。

(二)一体化交通发展战略的统筹优化

新加坡陆路交通规划编制的经验借鉴

新加坡多年来坚持了“拉(PULL)+推(PUSH)”的发展策略,即在改善公共运输的同时限制小汽车的使用。

(1)大力推进公共运输建设

1997年新加坡早高峰时段的公共运输出行比例为67%,2004年下降到63%,并在2008年下降到59%。下降的公共运输分担率成为LTMP2008提出的三大挑战之一,并采取了一系列的措施来提升公共运输的吸引力,经过五年的努力,2012年早高峰公共运输出行分担率增加到63%。

而其发展目标是到2020年、2030年高峰时段公共运输分担率分别达到70%和75%,为了促进这一目标的实现,新加坡多年来坚持地铁、轻轨等轨道交通的建设,轨道交通线网规模在2012年达到178公里,未来的发展目标是在2020年和2030年分别达到280公里和360公里。

对于轨道站点覆蓋率,LTMP2008提出的发展目标是在中心区域出行者平均可以在五分钟内到达轨道交通站点,即在中心区域基本实现轨道交通站点500-600米半径范围的全覆蓋;

LTMP2013对轨道交通站点覆蓋率提出了更高的要求,要求全岛范围内80%的家庭在轨道站点10分钟步行距离范围内,即轨道交通沿线约1公里范围内约覆蓋全岛80%的居住人口,轨道交通对人口的广泛覆蓋促进了交通与用地的良性互动。

(2)努力控制小汽车增长

目前,新加坡机动车保有量约97万辆,其中小汽车约62万辆,小汽车拥有率为101辆/千人,达到了较高的小汽车拥有水平,约为采取类似小汽车拥有政策的香港、上海等城市的小汽车拥有水平的两倍。

新加坡通过车辆限额制和道路收费系统等措施严格控制小汽车的拥有和使用。新加坡从1990年开始对小汽车拥有实行拥车证制度(COE), 车辆增长率由7%降低到3%。

拥车证制度的实施有效控制了车辆增长,但是高额的拥车证费用可能反而刺激车主高强度使用车辆,为了减少这种影响,LTMP2008提出需要考虑将费用调控方式由拥有权向使用权转移,并适当降低拥车证费用。

新加坡随后将车辆增长率逐步调低,2013年车辆增长率控制在0.5%。LTMP2013指出,新加坡将坚持拥车证制度的基本原则不变,并寻求长远的可行措施来实现拥车证数量的稳定供应。

新加坡多年来坚持一体化的交通发展战略,“胡萝卜”与“大棒”并举,改善公共运输与限制小汽车拥有和使用同步推行,这种持之以恒并不断完善的综合的、系统的交通发展战略产生了良好的整体效应。

我国大多数城市也提出了城市交通发展战略,并提出了一系列的对策与措施,但是在实施过程中往往会产生政策措施相互抵触或者含混不清的情况,最终导致贯彻和落实的力度往往不够。

(三)高密度城市交通系统的高效配置

新加坡是典型的高密度城市,如果按照建设用地面积计算则其人口密度则高达15194人/平方公里,低于香港的人口密度,但是约为上海人口密度的两倍。

经济发展和人口规模扩大带来了出行需求的迅速增加,新加坡出行需求从2007年的890万人次/日增加到2012年的1250万人次/日,年均增长率达到7%;根据LTMP2008和LTMP2013,预测2020年和2030年的出行需求将达到1430万人次/日、1875万人次/日。

高密度城市大量的交通需求必须通过城市交通系统的高效配置来支撑,以下分别从新加坡道路网络轨道交通线网两个方面进行分析。

新加坡现有各等级道路约3300公里,道路网密度为4.8公里/平方公里,如果按照建设用地面积计算则其道路网密度高达10公里/平方公里,高于香港的道路网密度,约为上海、苏州工业园区道路网密度的两倍。

新加坡道路网络的另一个特征就是层次结构分明、等级有序优化,实现了不同车辆的分流;并且采用曲线道路(环形支路)和非连续道路(T型交叉口、尽端路)相结合的道路模式,控制组团内部的机动车行驶速度及穿越交通量,采用宜人的步行尺度规划居住区道路,引导人的出行方式,鼓励慢行交通。

新加坡构建了以轨道交通为主导、轻轨和公共巴士为接驳的多模式综合化公共运输系统,并通过设施一体化、票制票价一体化、运营管理一体化等措施鼓励乘客在各种公共运输方式间换乘出行,促进公共运输的使用[6]。

2012年新加坡按建设用地面积计算的轨道交通线网密度约为0.5公里/平方公里,2030年轨道交通线网密度约为1公里/平方公里,高于香港、上海、苏州工业园区的轨道交通线网密度。

新加坡陆路交通规划编制的经验借鉴

新加坡的城市规划主要关注两个问题:一是使土地的利用最优化,使有限的土地资源满足所有的需求;二是保持经济增长与城市发展的平衡,提供一个很好的生活和工作环境。这两方面的要求促使新加坡不得不进行高密度开发,而为了支撑其高密度开发进行了高效的交通系统配置。

目前,我国城市部分区域进行了较高强度的开发,但是在交通建设和管理上往往还采用传统的分析方法,需要在控规阶段对具有较高强度开发的区域内的用地性质、开发强度与交通容量的耦合关系进行整体分析,在进行高密度开发的同时配置高效的交通系统,并采用一系列整合、有效的交通政策措施,以保证高密度区域的有效运行。

(四)以人为本的交通理念的全面落实

新加坡多年来的规划都坚持“以人为本”的理念,从1996年交通白皮书,到LTMP2008和LTMP2013,逐步从基础设施建设转向运营优化、服务提升,并提出建设宜居社区;从功能方面来考虑,城市交通系统从最初的交通功能逐步扩展到服务功能,并在LTMP2013中考虑了交通系统更加广泛的整合社会的功能。

新加坡陆路交通规划编制的经验借鉴

新加坡以人为本交通理念的一个直接体现就是十分重视公众的充分论证和参与。新加坡交通规划以开放和透明的规划程序,向公众解释各个地区的规划前景,让公众有机会参与和了解更多详情。

新加坡LTA通过公众咨询、问卷调查、公众讨论、公共电话、电子邮箱等手段来收集公众意见。LTA在2012年回复了约200000个电子邮件,通过全年全日无休的热线电话回复了超过100万个电话。

LTA通过各种方式收集到的反馈意见从2009年的90万条增加到2012年的120万条,平均每25秒就有公众提出一个意见。

为了编制LTMP2013,LTA收集了1700多份关于“我们怎样提高你的出行体验”的反馈意见,在2012年的5个月内与大约400人进行座谈,并从日常工作中收集的3500份反馈意见中了解公众的想法。

基于这些调查和座谈了解公众最关注的问题,提出了LTMP2013的几个关键策略。新加坡交通规划的策划、修编、实施、管理的每一阶段、每个环节都鼓励公众积极参与规划进程和提供反馈意见。

以人为本的发展理念和鼓励公众参与政府的交通决策,可以提升规划的合理性并促进规划工作的成功实施[6]。我国目前在规划中引入了意见征求会、专题讨论会、规划公示等方式来广泛听取民意,但是,我国公众参与规划各阶段的层次还不够深入,意见征求的范围还不够广泛,意见征求的形式和程序还有待进一步完善。

需要将规划过程中的公众参与环节制度化、规范化,健全公众参与的运行机制和保障机制。另外,我国的规划政策及其具体实施在制度上还需要进一步完善,需要保证有完备的法律、政策以及制度和标准,切实做到有法可依。

结语

新加坡陆路交通发展受到有限的土地资源和日益增长的出行需求的双重压力,新加坡在构造了合理的城市空间结构的基础上,确立了综合的、系统的一体化交通发展战略,持之以恒并不断完善,通过多种政策措施的逐步推动产生了显著效果,造就了新加坡高效的陆路交通系统,也产生了良好的经济社会效应。我国应在学习新加坡城市交通发展成功经验的基础上,努力探索适合我国的城市交通发展的政策和措施。

新加坡陆路交通规划编制的经验借鉴

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