缺水型城市不妨学习新加坡

2018年11月16日
缺水型城市不妨学习新加坡

  水是生命之源,是人类的生命线,是经济社会发展的基础和保障。我国人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4,如何在资源贫乏、污染严重的脆弱生态系统中推进工业化和城镇化并实现可持续发展?

  供职于国家发展改革委环资司的杨尚宝博士之前在新加坡学习时,认识了《新加坡水故事:城市型国家的可持续发展》作者塞西莉亚·托塔哈达、阿斯特·K·彼斯瓦斯。《新加坡水故事:城市型国家的可持续发展》一书介绍了新加坡自1965年规划、管理、开发和治理水环境的进程。据介绍,在独立之初,新加坡的用水完全依赖马来西亚的供给,水的自给自足被视为天方夜谭,但半个世纪之后,新加坡不仅解决了最基本的水安全问题,而且成功跻身发达国家行列,其水资源管理也跃升到世界最佳水准。

  杨尚宝博士认为,《新加坡水故事:城市型国家的可持续发展》一书有助于全面了解新加坡水资源战略和实施,对我国具有借鉴意义,为此,他翻译了该书,并由中国计划出版社出版。本文将摘编该书部分内容,以飨读者。

  1965年,新加坡自马来西亚独立出来,不得不面对这样一个事实:没有天然资源,供水几乎完全依赖马来西亚。为确保新加坡的水资源能够满足日益增长和多样化的需求——即不断增长的人口、助力经济发展以创造就业机会、一个健康舒适的环境,新加坡政府因地制宜地制订了开发和管理水资源的战略。

  总的来看,在早期发展阶段,新加坡试图通过加强本地的生产能力和水体清洁来实现水资源的自给自足。集水区域和水库的建设与扩张,最大限度地促进了对雨水和内陆水的保护。而后期的政策是,通过保护稀有资源及促进社会凝聚力和归属感使水资源更加贴近民众生活。

  早年:工程“强”上马“强”执行法律

  新加坡内陆蓄水量的形势不容乐观,而同时经常性的干旱和洪涝也给人民带来困苦,并阻碍了经济的增长。1969年12月,洪水造成人员死亡并造成430万美元(1969年的价格水平)的损失。新加坡政府开始在6900公顷的洪水易发区内(约占当时岛内主要面积的12.75%)修建排水系统,并在低洼地区实施防洪措施,以解决这个问题。

  但在新加坡独立后的最初几年,资金缺乏限制了与水管理相关的规划和建设项目。当时在防洪问题上,时任新加坡法律和国家发展部长的E.W.Barker提到,资金是排水系统建设和泵站安装的一个限制因素。尽管财政拮据,但是许多排水和防洪项目都被批准通过,如第一期武吉知马缓洪项目、城市再生排水项目、双溪加冷改进项目、甘榜景万岸和实乞纳改进项目、双溪黄埔混凝土衬砌项目。有限的预算要求公共工程部的工程师们运用创新和灵活多样的方法来完成工程。例如,用于从梧槽河上游武吉知马集水区到双溪乌鲁班丹700公顷的雨水分流项目,只用了700万美元的小预算就完成了。

  从新加坡作为一个独立的国家伊始,岛上水资源的弱点就迫使政府采取相关的策略来控制水污染,包括从数量和质量上维护、加强、提高和重复使用水资源。新加坡政府认识到土地利用、化学品、毒素、空气污染和废水对水资源的影响,为了避免这些行为和物质污染水资源,需要制订严格的法律并严格执行。1970年,为了增强对于环境的责任感并给予充分的政治支持,时任新加坡总理李光耀将第一个环境机构——防污染部门(APU)纳入他的直接管辖之内。李光耀不仅青睐严厉的法律,而且要确保它们能够被严格地执行,那些年来就是利用“命令和控制”这个工具来控制污染的。尽管专家因为其经济效率低下而不主张采用这样的措施,但新加坡还是在环境因素和经济发展之间保持了平衡,避免了许多发展中国家因“不惜一切代价吸引外资”的政策而对环境造成的破坏。与之对应的,很多与环境相关的法律制订出来。其中,《水污染控制和排水法规》于1975年颁布。它的首要原则是,尽可能地将污水排放至下水道中,并且监测和管制其水质。该法规的第四部分主要是针对内陆水域(河流、溪流、湖泊或池塘)的水污染,并对“向内陆水域排放任何有毒物质,从而可能造成环境危害的行为”进行惩处。1976年的《工业废水法规》中规定,水污染控制和排放局局长的职责是确保工业废水只能排放到下水道中。自独立以来,新加坡花了近50年的时间来实施这些监管措施。

  中期:第一个水资源的总体规划

  上世纪70年代,新加坡政府不愿意继续依赖进口水,因此计划兴建另外的集水区(指收集水的自然流域或人为的集水设计、结构)。预计集水区竣工后,可以满足50%的国内总用水量需求。在1971年,在新加坡总理办公室下成立了一个水资源规划部门,用以评估扩大供水的范围和可行性。根据该部门对常规和非常规水资源的研究,1972年起草了第一个水资源的总体规划,该规划成为指导新加坡长期水资源发展的蓝图。这个文件列出了一系列行动方针,确保当地供水的多样化和充分性,以满足未来预计的需求。该文件还规划在继续采用水回用和海水淡化措施的同时,建立城市化集水区。

  规划认为每个主要集水区应配有单独的排水系统,就可以达到节约供水的目的。在开始进行排水和污水工程规划时,应先重点考虑工业生产、农业生产以及采砂中所排废水的最大化回收利用和污染控制。该规划还包括设置释放更多的土地作为一个重要目标,即在既不吸引投资也不利于开发的洪涝易发区减轻灾害。同样,在主要的经济发达区域建有污水处理厂,并在处理厂周边预设合适的土地和缓冲区域。

  1972年,隶属于当时新成立的环境部的渠务署开始组建,该部门的主要任务是确保有效的排水系统建设而保护国有资产、提高社会公众的健康水平以及防止和减缓洪涝灾害。同年,一个综合性的排水总体规划制定并实施。在接下来的25年内,渠务署共建造了价值约20亿美元的项目。

  除了集水区建设,还有就是废水利用。在20世纪70年代新加坡提出了污水处理总体规划(后更名为废水总体规划),该规划把新加坡划分成6个废水集水区域,每个区域配有一个符合国际标准的集中性水回收厂(即废水处理厂)。该污水系统基于“分流制”的原理,把地下排水网络收集的废水汇集到处理厂中,而雨水和地表水则通过明渠排到了河流和水库中。

  1968~1973年和1973~1978年两度的投资方案为建设该系统提供了所必需的资金支持。之后该系统的费用通过成本回收制度对消费者进行收费。建设这个庞大的污水处理基础设施投入了巨大的人力和物力,但该设施极大地扩大了现代卫生服务系统的覆蓋面,几乎实现了全民覆蓋。在接下来的20年内,新加坡不再使用蹲式公共厕所和露天排便了。

  另外,随着城市化的不断推进,下水道修复的老式露天开槽法不但耗时而且也会给公众带来不便。20世纪80年代初,为了解决这些困难,新加坡公用事业局提出了采用“非开挖”技术,该技术可以节约大量的时间和成本,也可降低对公共设施的破坏程度。与此同时,城市集水区也开始进行施工建设,其中污水泄漏被认为是对水域观光和娱乐的一个主要威胁,这使得公用事业局又开始寻找更新的技术和更好的下水道修复法。

  后期:使水资源牢牢根植于新加坡都市风格中

  到了1989年,上一阶段规划之下大多数的基础设施建设都已经完成了,这些基础设施满足了日益繁荣的城市需求。水域变得干净了,新加坡河流发展计划也在1985年前后实施。大多数国民住进了住建发展局建设的高层公寓中,充分享有自来水和现代卫生服务。

  通过保护稀有资源及促进社会凝聚力和归属感使水资源更加贴近民众生活,是此后一段时期新加坡政府在水资源管理上的着力点。

  1997年,新加坡调整水价,这一调整不仅涵盖生产和供应的全部成本,而且也反映出了其他可替代资源的高成本。这就给公众一个强烈的信号,并开始鼓励采用节约用水的技术方案。所有非民用楼宇要求安装自动延迟关闭的水龙头和恒流调节器等节水设施。自1992年以来,新加坡所有新建的公寓都安装低容量的冲厕水箱(每次排放3.5~4.5升);从1997年开始,所有新建建筑物都必须安装这种冲厕水箱。

  城市的快速发展以及对生活质量和娱乐的重视,给人的印象是对水问题的迫切关注已经发生了转移,更注重美观性。这使得水资源牢牢根植于新加坡都市风格中,成为新加坡水资源管理的理念之一。例如,在将新加坡河打造成一条“历史和休闲之河”的同时,新加坡城市重建局开始对滨海湾和加冷内湾进行规划,以便整合这两个地区水域及滨海的发展。与此同时,1985年的“新加坡河规划”针对岛内三个都市的水域资源(约265公顷),绘制出了一个全面的规划。在探寻更为有效地利用水资源作为城市设计特点的进程中,“城乡一体化”是一个重要的理念。加冷内湾——一个被克劳福德(Crawford)、康平武吉士和体育场环绕的水域,也是遵循“城乡一体化”的理念来进行城市规划和设计的。

  最后,回顾新加坡土地利用和水的可持续发展历程,可以得出如下结论:全面的陆地水资源管理已使新加坡处于安全、自给自足和可持续发展的轨道之上。

  来源:中国经济导报

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