# 香港和新加坡如何选择和管理公共运输运营商

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Published: 2019-06-20
Source: 狮城新闻

澎湃新闻市政厅栏目在6月11日刊登了顾大松等一些业内学者对**[《城市公共运输管理条例（征求意见稿）》](http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5NzYzMzEwMQ==&mid=2649516667&idx=1&sn=2c097d44cd25c73b88eeee29b4c7a495&chksm=88851c59bff2954f4c09cc39ce6967f8095b59ce68a470df400938c8537eabca1b14401f8447&scene=21#wechat_redirect)**（下称 “征求意见稿”）的意见，对将公共运输运营体制限定为“特许专营”等规定，明确提出修改意见。笔者同样认为，相关条款十分值得商榷。

以下将简要介绍我国香港地区和新加坡城市的道路公共运输运营，尤其是对公共运输服务运营商的选择和管理，既补充顾大松等人的意见，也陈述笔者自己对征求意见稿的意见。

**何为“特许专营”，为何？**



第十六条 城市公共运输线路运营实行特许经营。城市公共运输管理部门应当根据企业的信用状况、运营方案、车辆设备状况、安全保障措施以及服务质量状况或者承诺等因素，依法确定从事线路运营的城市公共运输企业。城市公共运输管理部门不得拍卖城市公共运输运营线路。城市公共运输企业不得转让、出租或者变相转让、出租城市公共运输运营线路。（征求意见稿）

特许专营，原文为franchise。公共运输业务的特许专营，其本意是，确定少数经营者后，通过排除其他竞争者，减少竞争导致的效率损失和监管成本，同时以稳定的收益换取监管企业利润等事项、统一服务标准和同时经营无利可图的公益性业务。城市公共运输，尤其是城市轨道交通的运营有其天然垄断性。但盲目排除竞争和其他市场机制，正如顾大松等学者所述，将导致获得特许经营权的企业不思进取，违背“市场在配置资源中起决定性作用”的原则。

城市公交并非只有公益性，而是公益性与经营性并存，且二者并行不悖。企业必须是具有经营性的，如果一家企业完全不具有经营性，没有盈利，就没有发展的动力，价格传导机制就会扭曲，带来的后果就是政府补贴不断增加，最后“企业躺倒在政府的怀里”。（顾大松 等）

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香港亏损最厉害的公共汽车线路：九巴51，必须使用加装手动缓速器的车辆，沿陡峭多弯的荃锦公路翻过大帽山，进入上村乡郊，非节假日“吉（空）车游街”；没有小巴公司愿意接办，亦无替代公共运输服务，故必须以“社会服务型路线”维持。本文图片除特别说明外，均为作者提供

部分已应用特许经营制度的地方，特许经营企业多为国企。而对以国企为主的特许经营企业疏于监管，以及补贴制度（成本规制）的缺陷——征求意见稿更拟规定城市公共运输只能由政府定价——导致一些地方的公共运输服务水平，尤其夜班车和社区接驳线路，相比民营竞争时代大幅倒退——既然亏损而且补贴不够，不如不做。乘客以往支付较高车费可以获得服务，现在发现供给侧一无所有。

……特别是，公交经营企业与政府之间，并没有建立一种恰当的权利与义务关系。（顾大松 等）

由于这些地方特许经营制度不完善，和地方政府倾向于保护垄断国有企业的惯例，特许经营制度未必能实现对公共运输企业进行监管和规范，反而消除了竞争，最终“劣币驱逐良币”。

**香港的专营巴士服务**



香港的特许专营公共汽车企业，受专营权条款框架性的约束，并就具体的服务水平和改善措施进行承诺。专营权下承办的线路在“路线表令”统一列出，线路由其“服务详情表”规定具体的服务水平标准和票价；而线路规划调整则由区域年度巴士发展计划（BRPP）提出，供监管部门、区议员和运营商共同审议。巴士（公共汽车）专营制度控制公共运输企业的数量，以求提供有效率而适当的服务，并订明服务质量无法达标时的惩罚规则。

**地区专营权（1933）**



香港的巴士专营权最开始是在1933年按照地区批出，经营者在本地区内垄断专营巴士业务，代替了以往的自由竞争市场。这一机制的残存形式是：港岛、九龙新界和大屿山3个以前被大海分割的地区，各有自己的1路（一开始线路编号也由企业自主决定）。

直到现在，九龙和新界的大多数线路依然是九巴（全称便是“九龙巴士（一九三三）有限公司”）运营，大屿山除去赤鱲角机场一带外的郊区全是新大屿山巴士（屿巴）线路；过海隧道有一部分线路则是维港两岸的两家企业交替发车，而联营线路的出现有赖于下文所述的非独占专营权。

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葵盛（中）总站九巴休息调度室的旧招牌，可见其公司全称内含有创办年份1933。

**非独占专营权的诞生**



香港巴士专营权之后转为非独占机制，即专营权下的路线可以由多于一家企业承办（联合经营），甚至交由非专营巴士公司经营。1991年开始，香港允许一条路线招标时可以由多于一家企业竞投，引入竞争，这时恰逢港岛巴士服务变局的开端。

自地区专营权时代始，港岛专营巴士均为家族企业中华巴士（中巴）一家独大。1980年代起，中巴面临内忧外患：兴建地铁导致道路拥堵，中巴声称营运变得困难，频繁上调票价；却在1980年至1982年间忙着去廉政公署喝咖啡——员工以内裤为主要作案工具，监守自盗偷取票款硬币，涉案金额估计相当于企业全年盈利。1985年，地铁港岛线通车，中巴客流量大幅下跌，管理层经营便愈见保守，减少投入，车辆老旧；1989年劳资谈判破裂，随后的罢工令港岛交通瘫痪——恰好珠海前几年便由于相似原因大规模停运，而又无其它公共运输运营商作为补充，造成非常大的影响。

为避免混乱重演（中巴此后数年确又多次罢工），港府为重灾区港岛南区批出三条居民巴士线路，由本文另一主角城巴承办。终于嗅到危机感的中巴，首次购买空调车辆，投入南区新线路，开始正面交锋。1992年专营权续约时，中巴被削减28条线路供公开竞投，这些线路又花落城巴——后者前一年刚通过中标前者放弃的一条线路，跻身专营巴士公司行列。

1995年中秋前夜，中巴获得三年专营权续约和第二次被裁减线路后刚过一个星期，过千民众因中巴15路末班车脱班而被困太平山顶。最后只能由警方出动大卡车接载。调查发现当晚40%班次没有发车；港府首次依据《公共巴士服务条例》第22条，罚款8000港元。这是中华巴士走向不可逆转的失败的标志性事件。

最终中华巴士剩余线路的专营权于1998年8月31日终止。尽管开学日交接出了不少插曲，但新世界第一巴士（新巴，由地产商新世界集团和英国First运输集团合资组建的新公司）还是正式登上了舞台。随着中华巴士的黯然谢幕和城巴-新巴竞争局面的形成，港岛专营巴士界焕然一新。

内部管理和成本控制乏力，对外服务质量每况愈下，中华巴士的王国一步步走向覆灭。但前期，香港政府方面没有太有效的制裁手段，直到将专营权改为非独占模式并引入新企业，“鸡蛋”不在一个“篮子”里，似乎才找到了筹码。

**竞争性招标和引入新经营者**



香港近年新城区开设的专营巴士新线，基本都是通过招标的形式确定运营商，例如，将军澳有相当比例的线路属于新巴运营，而该卫星城属于新界西贡区，按惯例属于九巴的地盘。香港政府似乎有意令同一地区出现多于一家企业的线路，以促进非直接的良性竞争。

而在更直接的竞争中，不乏优胜劣汰的案例。常被标签为“低收入人口聚集地”的天水围片区，原有九巴369线经吐露港公路和东区海底隧道开往港岛中环，但主要经营范围在港岛的城巴开行经西区海底隧道的969线，并在捷径大榄隧道开通后及时改线，不再行经拥堵的屯门公路，明显较369节省时间，导致本来只是早高峰开一班车的后者，客流大减而停开，新界“东道主”九巴反被逐出天水围-港岛出行市场。市场高效配置资源，令天水围居民得到了更好的公共运输服务。

在这样的\[公交运量连年下降\]大背景下，如果国家层面的城市公共运输立法，继续仅强调政府层面的资源持续投入，忽视如何重新界定政府与市场各自发挥的作用，或者说，不考虑如何发挥市场的高效配置资源的作用，将难以改变城市交通当前面临的市民需求的多样性与公交供给的多样性不足的突出矛盾。（顾大松 等）

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20线，城巴首次中标的九龙市区线路之一，2019年2月摄于原启德机场片区，距离九巴总部九龙湾车厂只有几条街，简直是在后者心脏“捅刀子”。

除了将对手赶出市场大获全胜，现在的香港专营巴士，更普遍的状况，便是其他地区的企业“乱入”，深入其他企业的传统领地。例如，大本营在港岛的城巴，开办服务原启德机场地区的九龙线路20，还有屿巴运营的深圳湾口岸B2系线路——服务天水围和元朗，和大屿山毫无关系。港岛的铁路覆蓋范围增大，巴士市场萎缩，为了保存均衡的竞争态势，可能也是为城巴和新巴等企业打开一些空间，以其充当“鲶鱼”推动九龙新界的服务水平，所以通过新线路招标，选择最有竞争力的企业便成为了应有之义。

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为方便读者理解本文中的地理概念所绘制的示意图，作者画出部分提及线路的大致走向（地图来源：OpenStreetMap）。

征求意见稿第16条中所指的“拍卖线路”不甚清晰，是指的“竞买入价出售线路经营权”，还是指所有形式的竞买？如果涵盖竞标形式，确定专营权方式只有语焉不详的“依法确定”，可能和公共资源交易都应经过公开竞标的原则相冲突。而且，在其他国家和地区的实践当中，对公共运输线路经营权进行各种形式的竞标十分普遍，有的出价形式与内地土地出让中已有的“固定低价竞配建（公租房/经适房/配套设施）面积”十分类似。

对公共运输线路运营权投标竞争力的评判，按照惯例推断，须包括：承诺的班次间隔、服务时间和使用车辆等，此外还有乘客最能感知的票价。元朗往深圳湾口岸的B2线较往福田口岸的B1，里程更长却更便宜，中标者是地域上毫无关系的屿巴；在港珠澳大桥香港口岸，往东涌的B6票价7.5港元，里程是其两倍、往迪士尼和欣澳站的B5，城巴中标价5.8港元。

征求意见稿的“禁止拍卖”，若是包括最高买入价之外的其他竞买或竞标形式，如何“依法确定”线路经营权？若是排除一切公开竞标机制，有更好的市场准入机制吗？

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由新大屿山巴士在大屿山以外运营的深圳湾口岸线路B2，摄于2018年9月。

**新加坡的巴士分包模式**



新加坡已经脱离了传统票款+补贴的营运模式。2014年新加坡陆路交通管理局宣布开始实施BCM模式（Bus Contracting Model，暂译“巴士分包模式”）——政府负责线网规划并拥有车辆和站场等资产，按中标约定支付企业日常营运开支和固定报酬，企业上缴票款收入并专注于服务达标，达标则企业获得的服务报酬增加最多10%，反之则扣减最多10%。

此外新加坡也存在非专营性质的豪华巴士（Premium Bus）服务，主要满足点对点的高舒适度直达服务需求。

TC模式通过招投标向运营企业购买城市公共汽电车线路运营服务，并由城市人民政府成立机构，负责常规公共汽电车线路的线网规划、票款清收与结算、运营企业成本核算、运营服务监管考核、运营服务计划编制等工作。在TC模式下，由于运营企业不涉及公共汽电车系统的基础设施规划、建设及服务票款清收结算过程，只提供政府购买的公共汽电车线路运营服务，可以使公共运输的服务能力、质量与水平得到有效和充分保障。（顾大松 等）

新加坡公共汽车线网按照所属区域车厂（depot）拆分为14个标包，原有运营权已到期者开放竞投。标包运营期为5年，视表现可延长最多2年。除了本地原有新捷运（SBS）和SMRT，参与竞标的国际运输企业还包括：巴黎RATP旗下的法国运发（Transdev）、法国国铁子公司凯雷奥斯（在上海合资运营浦江线），而中国的交运集团（青岛）（与新加坡运输企业联合竞标）、济南公共运输总公司以及深圳巴士集团亦参与竞投了部分巴士服务标包。最终塔易通（Tower Transit）和Go-Ahead中标，成为登陆狮城的新企业。

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武吉美拉（Bukit Merah）巴士标包的投标价一览，可见有交运集团（青岛）和深圳巴士集团参与，出价并非最低的新捷运（SBS Transit，新加坡本地企业）最终中标（来源：Land Transport Authority/新加坡陆路交通管理局）

新加坡对公共汽车服务的考核十分细致，巴士服务可靠性框架（Bus Service Reliability Framework）规定了乘客额外候车时间（Excessive Waiting Time，EWT）和准点的标准。车载终端CFMS提示驾驶员加快或放慢车速，与前车的间隔保持在精确至0.1分钟的可接受区间内；如果线路后段经常因路况导致间隔拉长，则运营企业需要在附近安排备用车辆随时插入线路运营。服务可靠性，加上首末班车准点率、车辆和站场以及票务系统维护，共同构成了对企业的激励考核机制（Incentive Framework）。

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新加坡实施BCM分包模式后，车辆归属政府所有，故新车和部分收购的旧车转为使用翠绿色统一涂装，仅在车门之间有运营商标志，与伦敦的巴士类似（图片来源：WikiCommons）

在新加坡的BCM分包模式下，政府负责响应出行需求变化，运营企业的角色更倾向于提供管理服务，专注于服务达标，因此降低了新企业入场的门槛。虽然在线路规划和服务调整上，并没有类似香港的收益驱动机制，但依然利用了经济手段作为改善服务的激励，以市场化竞标作为遴选公共运输线路最佳运营商的有效手段。

**多元多样：香港的非专营巴士服务** 

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公共小巴的车尾，张贴有红色圆形的客运营业证（PSL）编号贴纸，该车的证号即为所示的16093C，2019年5月摄于荃湾。

为填补专营巴士服务（常规公交）的不足和空白，香港还存在多种形式的其他公共运输服务，以及征求意见稿定义的城市公共运输以外的一些运输服务，其监管方式和程度与专营巴士有所区别，合称非专营巴士服务。最有名的例子是，经常被内地一些人（包括部分学者在内）误解其性质的小巴。如果征求意见稿第16条通过并实施，这些服务形式在内地城市恐难有合法生存空间。

第二十条 城市公共运输管理部门应当根据公众出行便利、公共汽（电）车线网优化等需要，组织城市公共汽（电）车企业提供社区接驳班车、夜间班车等公共运输服务，鼓励城市公共汽（电）车企业提供定制化公共运输服务。（征求意见稿）

**居民巴士：村里楼下**



香港一些位于偏僻地方或居民人数无法支撑常规专营巴士线路的社区，会选择与运输公司接洽，协议开办居民巴士，俗称“邨（村）巴”。居民巴士以接驳附近公共运输站点或区域/市镇中心为主，也有直达中环等商业中心区的高峰期定点班车。某些情况下，为维持一定服务水平，例如发车间隔，居民巴士的收费会较相近的专营线路为高。部分居民巴士只能事先购票，不设上车付费；非住户也可能无法使用或须付较高票价。

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新峰花园的居民巴士NR59线，由旅游巴士公司承办，2019年2月摄于大埔墟；根据资料，首末班车是惊人的06:30-00:00，发车间隔2-10分钟。

因为居民巴士始终属于补充性的服务，并且占用道路容量，所以港府运输署方面一直进行严格的控制和监管。所有居民巴士线路除了需要严格按照批复的少量站点上下客，还按照地区进行编码，例如NR59的N、R和5分别代表新界、居民巴士和大埔区——不得不说，比专营巴士线路统一规律些。由于需求存在，未经批准的非法居民巴士服务依然不时出现。打击非法服务的方式之一便是协调专营巴士公司开行新线路满足需求，而当专营巴士拓展服务范围时，运输署也会要求居民巴士缩减服务或取消。

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居民巴士车站，可以看到取消线路的痕迹，2019年1月摄于金钟，背景即是贝聿铭设计的中银大厦。

居民巴士模式其实早就由港资房地产开发商带进了大陆，在这里，它的俗称是“楼巴”。广州番禺的祈福新村作为占地6000亩的庞然大物，几乎是一个无法忽视的独立王国。由于该社区占地实在相当广阔，正门的社区汽车站不仅容纳开往广州市中心的通勤“楼巴”线路、广州市区及番禺的专营公共汽车，和开往香港等地的长途客车，甚至还有多条社区内部接驳交通的内部“楼巴”线路，可谓一景。

近年才落脚羊城的人，可能只知道中轴线上恒大主场对面的天环广场有Apple Store；更老资格的广州人则会更熟悉它的前身宏城广场，这里最高峰时服务的楼巴线路连接多达65个楼盘。尽管盛况不再，但天河一带依然散见一些来往郊区的楼巴线路。笔者大学时的一位体育老师，便是每天搭乘楼巴来往30公里外增城新塘通勤的刚需购房族。对他们而言，稍微昂贵的票价换来一人一座“一程直达”或许还能补眠的旅途，比费时来回倒车甚至根本不存在的常规公共运输好太多，也是他们愿意在郊区安家的原因之一。

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广州超大型郊区楼盘祈福新村的楼巴，部分社区内部线路车辆甚至没有上牌，2015年6月摄于番禺祈福汽车站。

征求意见稿鼓励发展“社区接驳线路”（且不论这里指的是短途接驳微循环线，还是直达市区就业聚集地的长途快线），但是同时指明公共运输只能实施政府定价，加之很可能划入特许经营范围导致合格的承办者稀少，居民巴士的未来要打个问号。

而目前已出台的诸多城市公交法规并未限定于公交线路特许经营方式……《重庆市公共汽车客运条例》第21条也规定：“公共汽车客运经营实行许可制度，经营企业应当依法取得道路运输经营许可证。”（顾大松 等）

**无车社区自办公交：愉景湾和马湾**



内地人最耳熟能详的香港地标之一，青马大桥，名字中的“马”，指的便是西端马湾岛。该岛上原有渔村，青马大桥建成后由地产商开发为社区珀丽湾。珀丽湾设计为无车社区，不允许私人小汽车和摩托车进入，所以附近多条快速公路的可变情报板，都会显示“马湾-只限授权车辆”。珀丽湾的蓝本是附近大屿山东北的低密度社区愉景湾。愉景湾所有市政基础设施都是自行兴建，对外交通最早只有渡轮，直至2000年才有隧道与大屿山北部道路联通，几乎就是一个位于世外桃源的私家小镇。

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马湾对外的NR331线，2019年5月摄于荃湾。

既然是无车社区，为了居民出行，社区的公共运输也要自办。两个社区由开发商主导，除来往市区的渡轮，在居民巴士的模式下，也运营著自己的公共汽车线网；愉景湾最初只有区内线，隧道通后开始有线路往东涌等地，现在则以来往港铁欣澳站的DB03R为首，且有不少双层巴士，社区公交无出其右。

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愉景湾来往欣澳地铁站的DB03R线（右）和城巴的港珠澳大桥口岸线路B5，2019年5月摄于欣澳。

不难看出，愉景湾、马湾（珀丽湾），其实算是居民巴士的“最高级形式”。不仅有系统的线路设计，而且站牌、车辆等都很接近专营巴士（不了解的香港人也很难分辨图中哪个是非专营公共运输），广州祈福新村的线路也应属于同一类。

**多元公交的基础：旅游巴和包租车**



香港作为一个旅游城市，其旅游巴（包车）产业也比较成熟和发达。旅游巴公司也是居民巴士的承办商；当中有大集团，例如冠忠，一度让广州第二公共汽车公司也挂上自己的商标。新大屿山巴士能在大屿山以外低价运营B2线，相信与能使用母公司冠忠旗下各公司设施不无关系。

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等候游维港的旅游团下船的旅游巴，2019年5月摄于九龙城码头。

香港运输署方面对专营巴士的规定是，车辆不能用于专营业务以外的用途，不能影响日常服务，此外据传对专营企业的车辆规模有配额（指标）限制。简而言之，像内地时不时能见到的公共汽车车头显示“集体乘车”，租予政府机关或企业作为班车使用，如果按照香港专营巴士的规定，加之内地公交企业购车往往有补贴，那企业十有八九是和中华巴士一个下场。



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城巴承办的五月天演唱会接驳专线，2019年5月摄于欣澳。

但并非没有“跨界玩家”。城巴分为营运（一）部和营运（二）部，前者是港岛路线（专营权一），后者是新界（专营权一）、大屿山和机场路线（专营权二）以及其起家的非专营包车部门。这一架构源自城巴拥有两个内容和期限不同的专营权，两个专营权在政府和企业的各种文件中，是作为两个分离的运营商进行表述和统计，专营线路的车辆也不能承接非专营包车业务。尽管车辆资源作了区隔，但还可以共用城巴的设施，年限较宽松的非专营车辆也基本来自专营巴士车辆达到17年限制前转入。

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城巴新巴西九龙车厂，右侧6辆车即之前承运五月天演唱会专线的非专营部门车辆，2019年5月摄于昂船洲。

**辅助部队：港铁接驳巴士和港铁巴士**



港铁接驳巴士和港铁巴士，是香港的铁路公司港铁自行运营的非专营巴士服务，合并前原属九广铁路。

港铁接驳巴士的性质比较复杂，在1985年作为九广铁路（现东铁线）沿途部分车站的免费接驳服务诞生，是大埔、火炭和旺角（现旺角东）等站的客流喂给线路（feeder），称“东铁接驳巴士”。后九广铁路方面自行购入车辆代替租车，客运营业证类别为特别开设的A13。

然而，A13类非专营巴士服务牌照，规定为免费接驳；而大量滥用免费接驳服务而不进站搭乘列车的乘客，令九广铁路受到非议。现在的港铁接驳巴士，车辆、人员和日常管理均归属铁路方面，但车辆涂有九巴的企业标识，线路名义上属于九巴，在其网站亦能查询到。九巴名义用于在乘客上车时收费，与铁路的免费接驳则以八达通换乘优惠实现。

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港铁接驳巴士K12线，注意前轮上方的KMB为九巴的企业标识，2018年12月摄于大埔墟站。

1980年代香港在新界西北（屯门、天水围和元朗）建设了轻便铁路系统（轻铁，介于轻轨和有轨电车之间的非专有路权制式铁路）。为保障轻铁的客流，排除竞争，立法划定了覆蓋范围广阔的轻铁专区，于1988年轻铁通车前生效。跨越轻铁专区边界的专营巴士在区内时，出区方向只能上客，入区方向只能下客；而只在区内运营的线路则直接取消。九巴曾就因设立轻铁专区，而单方面修改其专营权条款，向港府要求1.6亿港元的赔偿。1993年饱受争议的轻铁专区取消，跨区线路开放上下客，但原专区范围至今没有内部常规专营线路。



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港铁巴士K51线，注意挡风玻璃下部张贴的一排证件，包括作为非专营巴士进入总站和公交专用道的许可证，2018年12月摄于大榄涌。

但是，轻铁专区的覆蓋面远较轻铁系统本身广阔，不少地方附近完全没有轻铁线路，而需要巴士接驳至轻铁车站，时称“九铁巴士”的港铁巴士应运而生。港铁巴士也在非专营巴士内自成一个类别A10，与港铁接驳巴士不同的是，由于一开始便有充足的法规支持，故可采用类似专营巴士的模式运作，直接向乘客收取票款。其运营的法律支持，源于《香港铁路条例》下的《西北铁路附例》。

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轻铁屯门车厂内并列的港铁巴士和轻铁列车，摄于2019年6月。

此外，在港铁的铁路服务出现中断时，尽管事先已同专营巴士和旅游包车公司就应急预案达成协议，然而召唤须付费的“雇佣军外援”到场需要沟通和时间，港铁接驳巴士和港铁巴士车辆便成为了第一时间调用的“快速反应部队”。

……应急服务等，都是体现公共运输具有基本公共服务的属性。……而为此服务需要支付相应的成本费用，是政府应尽的义务。（顾大松 等）

**定制线路和多元公交的枷锁？**



第二条 城市公共运输的规划、建设、运营服务和安全管理，应当遵守本条例。本条例所称城市公共运输，是指在城市人民政府确定的区域内，利用公共汽（电）车（含有轨电车，下同）、城市轨道交通系统和有关设施，按照核定的线路、站点、时间、票价运营，为公众提供基本出行服务的活动。（征求意见稿）

回看征求意见稿第2条和第20条会得出疑问：广州的居民巴士虽有确定的站点和线路，但其票价均未经政府核定，若认定属于公共运输，则“从头到脚”都违规。而定制公交（Demand-Responsive Transit，DRT）在概念上更是不定站点、时间可变、线路灵活的服务，究竟算不算城市公共运输？

香港的旅游包车（旅游巴）公司除了承接团体租车，还承担了大部分居民巴士、活动接驳线路和港铁应急接驳（这些服务本质上也是包车）。包车公司的驾驶员和车辆的工作模式与普通公共汽车线路不同，反而更适合承接不同地方、班次较少、时间不固定的上述需求，以及类似的定制公交服务。

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深圳巴士集团的定制公交涂装高地板公路车，大量替换市区普通线路的城市公交车型，导致一些乘客上下车困难并抱怨：“公交车就是要两点，一是空间大，二是上下方便。”（摄于2018年10月）

近年来，基于互联网、云计算、电子支付下的共享巴士、定制公交等需求响应式公交经营模式，尽管也应当和需要取得政府相关许可，但不能算是特许经营。（顾大松 等）

若定制公交属于城市公共运输，依照征求意见稿第16条，必须实行特许专营制度，只能由获得特许专营权的企业承接。若承担定制公交的旅游包车企业也纳入特许专营体制，那么特许专营体制便成为了一个“筐”，其涉及的运输企业越多，就越趋近于在道路运输行业增加一道一般性准入行政许可。但若特许专营企业承接专营权外的定制线路，专营权下面的车辆和人员资源是固定的，和上文提及的“集体乘车”类似，实际会挤占常规线路运力。且特许专营很容易成为选择性排除民间资本和小企业的手段，而这些市场主体恰恰较为容易实现真正意义上的创新，推动多元公交的发展。

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一个崭新的市场占领方法：先根据网上客流调查，“预约”开行居民巴士占领市场，待证实或成功培养客流，转为专营线路并扩大优势（截图：东部公交“深圳e巴士”微信公众号）

现在的“定制公交”不乏定时定点定线、上车付费的假定制线，实质与居民巴士无异。区别不过是公交企业假借“定制”之名，通过网络渠道进行快速客流调查，绕过以往繁冗的审批程序，四处开行新线试图满足需求增加营收，更有甚者只是企事业单位班车的马甲；平峰期这些车辆又会安排到专营常规线路增加运行里程，以求多计补贴。若真正的需求响应是量体裁衣，那么剥去“大数据”的皇帝新衣，现存的“定制”只不过是根据调查确定各码数的产量——这与上面天水围案例中，香港私营公交企业的做法根本没有实质区别，也正反映出现行体制下供给侧难以对需求变化作出及时应对。

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如果是真的响应需求定制的线路，又何须“推荐”？（截图：东部公交“深圳e巴士”微信公众号）

专营企业利用受政府补贴的车辆资源，开行大量的假定制线挤占常规线路运力；本身车辆利用率不高的包车公司运力过剩，经营便捉襟见肘。当初有企业专门以定制线路市场为目标，大量引入适合其特点的电池车辆，在国有专营公交企业挟补贴入场的冲击之后，很多已经濒临结业。

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深圳坪山一处工业区，某定制公交/包车企业闲置的大量车辆，摄于2018年5月。

理论上，“正宗”的需求响应公交模式存在一定先天缺陷（暂且不表），假以时日，是否能成为一个成功的商业模式有待观察。征求意见稿虽然明文鼓励其发展，但条文的矛盾之处却可能成为隐形的枷锁。

**结语**



既然国情决定城市应当优先发展公共运输，那么良好的顶层设计和基层实践缺一不可。全国性法规作为顶层设计，在阐明基本原则、框架以及底线的同时，应当为地方基层实践中的创新和灵活变通留出空间，并随时准备吸纳和推广实践中的经验成果。

然而，不论框架设计或是实践验证，需要大量时间，快速迭代等互联网思维也未必适用——须知公共运输领域一步试错“折腾”，可能导致基础设施等投入的巨大浪费，对城市居民的生活质量影响亦无法忽视。更重要的是，公共运输的客流，流失容易，从小汽车交通拉回，难上加难。这时，他山之石，尤其是当中的前车之鉴，就是前人越过“雷区”留下的一份份“路书”。诚然其他地区的过往经验不能照搬，现行体制也有缺点，但在关系我们和后代生活质量的课题面前，必须开阔眼界，勇于和善于学习。



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