全球的生育率一直处于下降趋势。虽然总生育率低于2.1的更替水平现在是发达经济体的常态，其他一些地区和国家的生育率更加惨不忍睹，例如日本、大韩民国、新加坡、中国台湾以及包括上海和香港特区在内的中国高收入城市。因此，在没有移民的情况下，这些地区将以最快的速度迎来人口老龄化及下降的问题。
就新加坡而言，政府一直在努力应对自1980年代以来生育率持续下降的趋势。政府不仅开展了大型公共活动，还推出了一些小规模项目，但最终都以失败告终。之后在2001年，新加坡政府又推出了一揽子生育激励措施，并在随后的几年里不断进行改善。目前，这些措施包括带薪产假、育儿补贴、减免税收、一次性现金奖励、为实行弹性工作制的公司提供补助等等。然而，尽管政府付出了诸多努力，但新加坡的生育率却依然从2001年的1.41跌到了2018年的1.16。那么，我们可以从新加坡身上吸取什么教训呢？
教训1：解决生育年龄上升的问题
根据牛津大学Melinda Mills及其同事的计算(Mills与其他人，2011年)，经济合作与发展组织成员国的平均生育年龄每十年大约就会增加一岁1。
在新加坡，女性的生育年龄结构也发生了显著变化。如今，20-24岁的女性群体生育意向与40-44岁的女性持平，这远远低于35-39岁的女性。此外，与欧洲一些国家不同的是，尽管30多岁的女性生育率相对较高，但这也无法抵消20多岁女性生育率急剧下降带来的影响。这些女性并不是想晚几年生育，而是决定终身不育。
从政策角度来看，提高生育年龄是最容易实现的目标。比起撮合婚姻市场上的单身人士或说服不愿再要孩子的夫妇改变主意，帮助那些已婚且想要两个孩子以上的夫妇实现生育目标要容易得多。虽然新加坡一直提倡实现“二胎家庭”的理想状态，但由于离婚、健康或收入下降等这些不可预见的变数，以及女性怀孕和足月生育能力的下降，导致了夫妇越来越晚的生育。新加坡的政策旨在为所有群体创造一个更加有利于婚姻和生育的环境，尤其是帮助已婚妇女在工作和生育之间保持平衡。然而，这些政策要么是为了阻止20多岁女性生育率的下降，要么是为了提高30多岁女性的生育率，几乎没有制定能够促进女性在最佳生育年龄去生育的政策或措施。最终，这一疏忽使新加坡失去了最容易被说服成为父母的潜在群体。
教训2：生殖技术并不是万全之策
导致发达国家晚育的另一个原因是公众过于相信生殖技术。根据不列颠哥伦比亚大学(University of British Columbia)朱迪斯·丹尼卢克(Judith Daniluk)及其同事的说法，人们总是盲目相信良好的健康状况和体外受精(IVF)可以弥补与年龄相关的不孕症(Daniluk、Koert和Cheung 2012)2。但很少有人知道，体外受精可能会对女性的健康带来风险，而且晚育会给女性在怀孕或分娩期间带来更多并发症，还可能给新生儿带来一些先天缺陷。因此，无论是男性还是女性，往往都低估了推迟结婚和生育带来的风险。
作为鼓励生育措施的一部分，新加坡政府承诺为符合条件的已婚夫妇提供辅助生殖技术治疗补贴，补贴费用最多高达75%，并允许他们使用国民储蓄计划下的医疗账户支付这笔费用。新加坡在生育方面的经验表明，仅仅靠体外受精和其他的生殖技术是无法让大龄女性生育更多新生儿来弥补年轻女性生育率下降所带来的影响的。日本就是一个很好的例子，该国是世界上试管婴儿比例最高的国家(大约5%)，但日本却是全球生育率最低的国家之一。
教训3：托儿和家政服务不可完全“外包”
新加坡的低生育率还证明，即便是正规的托儿和家政服务，也存在局限性。澳大利亚国立大学(Australian National University)的彼得·麦克唐纳(Peter McDonald)认为，尽管现在的女性在教育和劳动力市场上拥有更多机会，但在家庭中仍存在性别不平等的问题，她们不仅要照顾孩子，还要承担家务，这带来了高昂的生育机会成本，最终导致了极低的生育率(McDonald 2006)3。新加坡的案例为该问题提供了深刻见解，因为该国的托儿和家政服务覆蓋范围非常广。
新加坡政府在提供低成本和高质量的正规托儿服务上花费了很大力气。在职母亲每月可获得300新元的正规托儿所补贴，而低收入家庭获得的补贴则更多。此外，与大多数发达国家不同的是，新加坡家庭可以(而且很多也确实如此)从印尼和菲律宾等东南亚邻国雇佣成本相对较低的家政工人。因此，在新加坡，女性很容易就可以将育儿和家务“外包”出去。但新加坡的低生育率表明，即便是正规的托儿服务，也无法取代父母与孩子共度的宝贵时光。虽然优质的托儿服务和家政工人可能会对她们有所帮助，但她们也很需要政策的支持，例如产假和弹性工作制度，这也可以帮助她们拥有更多的亲子时间。
教训4：正确认识人力资本所带来的代价
无论是国际学生能力评估项目(Program for International Student Assessment)的测试，还是世界银行最新发布的人力资本指数(Human Capital Index)，日本、新加坡以及其他生育率极低的国家在人力资本上的排名分数往往很高，这并非巧合。经济学家早就注意到了儿童数量和“质量”之间的关系(就每个孩子投入的资源而言)。我和其他合著者都认为，(Tan, Morgan和Zagheni 2016)4。东亚地区历来强调“赢在起跑线上”，这增加了他们在儿童人力资本的投资回报，但是这也意味着，孩子越多，支出也就越多。如果不这么做，就会落后于他人，这对父母和孩子来说都是如此。根据当地的调查显示，很多单身人士虽然希望有一天能结婚，但比起约会，他们更愿意追求学业或事业上的成功。
大多数已婚夫妇都有孩子，但因为昂贵的教育费用，很多人只会生一两个孩子。而且他们希望把更多精力放在一个或两个孩子身上。那些原本想要孩子的夫妇也害怕孩子会在童年和成长过程中遭受过大的压力和道德问题，或者担心自己没有那么多精力去抚养孩子，害怕自己没有能力帮助孩子在社会上和他人竞争。新加坡在人力资本方面的成功使其在国际排名中名列前茅，但这却是以新加坡人民建立家庭的意愿和能力为代价的。从很大程度上来说，生育率未能提高与其说是证明了生育政策的失败，不如说是证明了经济和社会制度的巨大成功，在这种体制下，人们太过注重功利，无法容忍碌碌无为的行为。因此，要解决生育率问题，可能需要解决基本制度上的一些短板，换言之，我们不仅要解决人口方面的挑战，还需要提高社会凝聚力，建立敢于承担风险的文化。
在2019年福布斯全球总裁会议(Forbes Global CEO Conference)结束时，新加坡总理李显龙指出，如果有移民政策的帮助，1.3-1.4的生育率也许有望满足新加坡的需求(Yong 2019)5 。只要人力资本和生育率之间存在矛盾，要想提高新加坡的出生率就不仅仅是更新政策和解决问题那么简单。即便针对不同年龄段施行不同的政策，并加强其他鼓励生育的措施，也只能将生育率提高到1.4的水平，但新加坡已经没有多少时间可以浪费了：随着人口老龄化问题的加剧，处于最佳生育年龄的夫妇会越来越少，提高生育率带来的经济效益也会越来越低，正所谓机不可失，时不再来。
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参考资料：
1.资料来源于Mills、 Melinda、Ronald R. Rindfuss、Peter McDonald和 Egbert te Velde，2011 《人们推迟生育的原因和社会政策激励措施》人类繁殖17 (6): 848–60
2.资料来源于Daniluk, J. C., E. Koert,和A. Cheung. 2012《不孕女性对生育和人类辅助生殖的了解：认识差距》生殖与不孕 9 7 (2): 420–26
3.资料来源于McDonald, Peter. 2006《低生育率与国家:政策的有效性》人口与发展评论32(3):485-510
4.资料来源于Tan, Poh Lin, S. Philip Morgan,和Emilio Zagheni, 2016。《研究教育成本和最低生育率之间的联系》人口研究与政策评论35(5):327-50
5.资料来源于Yong, Nicholas. 2019. 10月17日新加坡雅虎新闻——李显龙“我们必须鼓励大家生育更多新生儿，确保新加坡的未来”。
文章来源：本文首发于国际货币基金组织《金融与发展》杂志，2022年9月8日，星期四
作者：Tan Poh Lin（陈宝林）
部分图片来自网络
本文内容来自于作者，不代表新加坡国立大学李光耀公共政策学院官方机构观点
