# 回顾亚洲5个国家在新冠爆发初期如何应对，政府的行动力决定一切

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Published: 2022-06-18
Source: 狮城新闻

面对新冠病毒(COVID-19)疫情大流行，所有政府都实施了广泛的政策来对抗外部冲击。尽管目标相同，但各政府在应对危机的时机、政策重点和使用的政策工具上各不相同。已有的政治制度以不同的方式影响政府对公共卫生危机的反应，造成差异。政府能力是一个政府组织官僚机构和分配社会资源的基本能力。最近，三位美国高校学者Wei-Ting Yen， Li-Yin Liu，Eunji Won和Testriono Nicola Belle合作，通过对亚洲五个国家和地区的政府在新冠肺炎危机早期的案例对比分析，研究了政府能力如何影响政府应对COVID- 19政策的时间和配置。研究结果显示，在病毒风险水平较低的情况下，能力较强的政府（新加坡、韩国、中国台湾）启动危机应对更快，更广泛地调动政府资源，并使用多种政策工具。相比之下，能力较低的政府（泰国和印度尼西亚）在处理危机时反应更被动，将重点限制在与边境有关的措施上，并在可以使用的工具类型上更受限制。该论文指出，在揭示政治制度对公共卫生危机的影响时，研究COVID-19应对过程而不是结果（即确诊病例/死亡）的重要性。论文发表在公共管理类SSCI顶级期刊Governance上。

研究背景

面对新冠病毒疫情(Covid-19)大流行，所有政府都实施了广泛的政策来对抗外部冲击。尽管目标相同，但各政府在应对危机的时机、政策重点和使用的政策工具上各不相同。在世界卫生组织于2020年3月12日宣布COVID-19为大流行之前，亚洲各政府的反应差异尤为明显。在2019年12月至2020年3月期间，全世界对这种新出现的病毒的许多方面都不确定，比如它的起源、传播路线和传播速度。这种不确定性促使各国政府对这场危机做出独特的反应。例如，韩国积极主动地调动其对检测能力的关注。印度采取了更为被动的路线，只采用了少数与边境有关的规定。那么，**是什么制度因素解释了早期亚洲各政府对COVID-19反应的差异？**

为了回答这个问题，有必要研究已有的政治制度如何以不同的方式促成或限制政府的反应（Greer，2021）。在政府能力文献的基础上，本研究分析了政府能力——最低限度定义为政府机器实现政策目标的组织和官僚能力——如何影响亚洲各政府在2020年3月12日之前的COVID-19危机应对措施。该研究结合了政府能力文献和政策设计文献，并开发了一个框架，以了解政府能力如何影响响政府应对COVID-19的政策设计重点、拓展和全面性。

为了分析政府政策反应的差异，本研究对亚洲的五个国家和地区：新加坡、韩国、中国台湾、印度尼西亚和泰国进行了比较个案研究。通过官方声明和文件，收集了从2019年12月31日（当时中国向世界卫生组织通报了COVID-19）到2020年3月12日（当时COVID-19被宣布为大流行并成为一个全球性问题）为应对COVID-19而采取的每一项政策措施。这五个政府发起的所有措施和法规都按政策项目和时间进行了排序。

政府能力、政策设计和COVID-19应对

政府能力是中央政府及其官僚机构渗透社会并分配社会资源以实现某些既定目标的能力（Besley&Persson，2009；Geddes，1994；Mann，1984）。因此，政府能力是一个多维度的概念，最常见的三个维度是强制能力、行政能力和汲取能力（Hanson&Sigman，2021；Skocpol，1985；Soifer，2012）。强制能力是一个政府使用强制力迫使公民服从的能力。行政能力是一个政府设计和执行政策的官僚能力，而汲取能力是一个政府为其统治获得社会资源的能力。这三个维度是独特的概念透镜，但相互关联。一个有能力的政府包含一个自治的官僚机构，它具有设计和执行政策的合格能力，并拥有渗透社会（必要时使用强制力量）以获取（和重新分配）资源的能力。政府能力是解释政府成功解决公共卫生危机等抗解政策问题的关键组织因素（Christensen等，2016；Christensen&Lægreid，2020；Greer等，2020）。

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政策设计先于政策实施，是“政府行使权力的手段”（Lindvall&Teorell，2016，第9页）。没有有效的政策设计，仅仅成功的政策实施不会产生任何积极的政策结果。尽管如此，适当的政策设计和政策工具对于实现政府预期的政策结果也是必不可少的，但有效的政策设计往往被认为是高政府能力的一部分。很少有研究揭示政府能力和政策设计之间的内在关系（参见Lindvall&Teorell，2016；Meckling&Nahm，2018；Mao，2021）。缺乏对政府能力和政策设计之间联系的关注是有问题的。无论一个政府的能力如何，它都需要合理的政策设计和政策工具来实现理想的政策目标。如果没有恰当的政策设计，即使是最有能力的政府也可能在危机面前失败。COVID-19提供了一个生动的例子，说明政府的高能力并不会自动导致低病例/低死亡率。

此外，政策设计在政府能力相关研究中往往被忽视，因为政策设计的研究往往留给公共行政或政策研究。为了充分解释政府能力如何影响政府对COVID-19的回应，有必要将政策设计和选择重新纳入分析。

研究假设：政府能力作为政策设计的决定因素

为了解决像COVID-19这样的抗解问题，有必要使用全面的政策工具并将它们捆绑在一起（Howlett，2005；Howlett等，2015；Peters等，2018）。政府能力影响政府在每个选择的政策项目类型中利用综合政策工具的程度。总的来说，高政府能力通过高水平的汲取和行政能力与危机管理中更多样化的政策工具相关联。在危机期间，更高的汲取能力意味着政府更有能力动员和与社会（即公民、私营部门和社会组织）合作来汲取所需的资源，更高的行政能力意味着政府更有能力收集信息，做出相应的政策决策，并在社会中有效地实施政策（Mao，2021）。高度的汲取和行政能力，如果与政策工具联系起来，就会导致使用各种政策工具，特别是积极激励工具、能力工具和通常具有象征意义的工具（例如，呼吁政府团结），以产生更高水平的社会遵守和合作。

尽管政府能力的三个核心维度是相互关联的（Hanson&Sigman，2021），更高的强制能力并不会导致使用更多样化的政策工具。强制性权力意味着通过力量强制公民服从，这可以映射到权威工具的广泛使用（有时与负激励工具的组合）。由于维持秩序是政府最基本的职能，当政府的汲取和行政能力受到更多限制时，其政府就更多地受到它们可以使用的政策工具类型的限制。无能力的政府更有可能在许多类型的政策项目中使用相同的政策工具，通常是授权工具，以实现预期的政策目标。因此，

H1：更高的政府能力致使政府通过更高水平的汲取和行政能力在政策项目中采用更多样化的政策工具，而不是权威工具。

此外，由于政府能力还表明政府有能力在社会内部汲取和重新分配资源，预计这种能力将影响政府在应对COVID-19时能够或希望侧重于需要更多政府资源动员的政策项目类型的程度。一个汲取和行政能力强的政府可以协调机构间工作，并为COVID-19疾病防治工作调动更多的卫生资源。相比之下，在这两个方面能力有限的政府也可能有开发卫生资源的意愿，但实现其目标的能力有限（Chris-tensen&Lægreid，2020）。因此，

H2：在应对COVID-19时，汲取和行政能力高的政府需要调动资源的政策项目类型较多。

最后，当政府启动危机应对措施时，政府能力也很重要。基于危机管理文献（Comfort，2007），认识问题的严重性是政府采取行动应对不确定性危机的必要条件。如果没有早期的认识，政府就不能正确地设计和实施应对即将到来的风险的行动。为了发现和评估危机，高度的行政能力是必要的，因为信息收集需要政府的信息能力和政府间/政府内部的合作。具有高度行政能力的，更有能力的政府可以在危机升级之前形成危机应对措施并采取预防措施，以便制定和执行有效的危机管理政策。相比之下，能力较弱的政府更多的是被动反应而不是积极主动。行政能力有限的政府更有可能在危机开始时袖手旁观，直到风险水平已经很高，危机已经无法控制为止。因此，

H3：高能力的政府应对危机的主动性更强。低能力的政府在风险水平较高之前更被动。

总之，汲取和行政能力高的政府更有可能积极应对COVID-19时侧重于需要调动政府资源的政策领域，并在选定的政策领域采用各种政策工具。另一方面，能力低导致对危机作出被动反应，使用有限的政策工具，更多地依赖限制性的政策活动类型（如关闭学校、限制集会或封锁），而不是能力建设性的政策活动。

个案选择及资料收集

**个案选择**

研究者们没有进行全球范围的定量分析，而是使用比较分析方法进行了深入的定性比较研究。本文重点研究了亚洲五个国家和地区的政府在2020年3月12日前如何应对COVID-19。首先，对早期阶段的关注有助于防止同构和政策扩散的影响。由于靠近中国，东亚很早就知道COVID-19的威胁，政府也记录了中国以外的第一例确诊病例。大流行宣布后不久，各地开始模仿其他政府发起和采取的政策。在早期阶段调查政府的反应，消除了大部分的政策扩散效应。此外，根据现有的应急管理研究，政府的风险认知（Comfort，2007）和早期反应决定了应急管理计划的有效性（Comfort，2007；Kapucu，2008）。公共卫生的学者也强调了对流行病的早期发现和反应是遏制传播的关键（Siedner等，2015）。早期阶段设置的政策基础对于应对以后潜在的暴发和不确定性也是至关重要的（Liu等，2021）。因此，探讨各政府对COVID-19的早期应对措施，而不是研究它们在大流行被宣布后的应对措施，是很有价值的。

其次，根据地理邻近程度和政府能力水平选择案例。根据Hanson和Sigman（2020，2021）提出的政府能力衡量标准，选择新加坡、韩国和中国台湾为高政府能力，泰国和印度尼西亚为低政府能力。这些政府都经历过2003年的非典疫情。这种相似性可以减少任何历史引起的混杂因素，这些因素会妨碍研究的内部有效性。此外，这些政府是不同的政权类型，新加坡和泰国是非民主政权。由于制度类型对政府如何应对COVID-19有独立的影响，因此，在政府能力水平上混合不同的制度类型有助于找出政府能力对政策设计的真正影响。

**数据收集**

研究者们收集了五个政府采取的所有与COVID-19有关的行动。每个作者都熟悉其所负责的政府的语言和语境。这些政府回应来自各种在线来源，包括政府网站、当地政府在线网站和当地政府研究机构的报告，并按时间顺序排列。他们将数据与牛津COVID-19跟踪器（OxCGRT）进行了比较，以确保准确性和可靠性。这种比较能够发现，当地报纸报道的一些政府措施不在OxCGRT列表中。具体来说，OxCGRT的数据并没有记录政府在2020年1月1日之前对COVID-19的反应。作者收集的数据包括2019年12月31日中国正式通知世界卫生组织新型冠状病毒存在之前各政府的行动。因为这项研究主要集中在政府对COVID-19的早期反应上，这些早期反应尤其重要。此外，OxCGRT提供政府的回应（例如旅游警告），但没有包括详细的政策内容（例如旅游警告是否施加旅游限制），这对编码过程不利。因此，为了确保政府反应的全面性和编码的准确性，不直接使用OxCGRT，而是使用OxCGRT作为比较，以三角测量自己的数据。

对于每个案例，对政府反应进行了如下编码：首先，修订了Cheng等人（2020）使用的16种政策项目类型，并使用该框架对政府关注的政策项目类型进行了分类。其次，使用Schneider和Ingram（1990）的政策工具类型，根据其基本机制和工具对每个政府反应进行编码。将政府发起的行动或跨不同机构/部门/部门的合作编码为能力工具，目的是“使个人、团体或机构能够做出决定或开展活动”（Schneider&Ingram，1990，第517页）。最后，编码了旨在了解更多关于COVID-19的性质或发现解决方案的政府行为作为学习工具。例如，检测开发和COVID-19的研究/调查是学习工具，因为这些行动是为了了解大流行病初期阶段的情况和性质而开始的。为了确保编码之间的可靠性，每个作者都进行独立编码，并通过遵循上述编码机制完成编码。在独立的编码过程之后，比较和评估了编码。

政府能力范围与COVID-19应对措施

比较案例分析可以产生有用的分析结果，因为这些案例在能力范围上占据不同的位置，使能够梳理出政府能力如何影响一个政府对COVID-19危机的反应。下面的分析得出了两个结论。

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首先，政府能力影响政府应对COVID-19危机的速度，以及政府调动了多少卫生资源。自冠状病毒发现以来，政府的首要行动就是遏制病毒。所有政府都强调在边境和高危地区进行健康监测。然而，对这些病例的进一步研究表明，汲取和行政能力水平不同的政府在卫生监测何时开始以及政府行动在何时停止方面存在分歧。汲取和行政能力强的政府在应对疫情、动员和协调其他卫生资源以遏制病毒方面更加积极主动。新加坡、韩国和中国台湾在中国向世界卫生组织通报潜在的冠状病毒后3天内积极建立健康监测。除了健康监测，这三个政府都集中精力动员其他卫生资源，积极检测和阻止病毒。新加坡选择扩大其接触追踪能力；韩国强调扩大大规模测试的试剂盒；中国台湾则侧重于动员个人防护装备（特别是口罩）来预防病毒。这三个政府关注的不同卫生资源是其先前存在的基础设施能力的结果。

相比之下，行政能力有限的政府之后才发布了回应。印度尼西亚直到2020年1月底才开始健康监测，比能力强的政府晚了将近一个月。整个二月，印度尼西亚发布了一些与边境相关的法规（例如，旅行警告，旅行禁令，拘留移民工人）。没有全面的计划或资源动员来遏制病毒。政府官员也没有意识到危机的紧迫性。印度尼西亚只是在3月份才做出反应，当时该国刚刚经历了第一次疫情爆发。泰国的能力也比较有限。在所有案例中，泰国的政府能力水平和汲取能力排名最低（Hanson&Sigman，2020）。泰国是中国以外第一个确诊COVID-19的国家。然而，与印度尼西亚形成对比的是，一旦发现冠状病毒，泰国表现出更快的反应，并于1月初开始健康监测。尽管如此，尽管早期实施了健康监测，但泰国并没有积极主动地全面调动其他卫生资源。泰国确实在1月和2月加强了实验室诊断能力。它还试图扩大其大规模检测能力，但由于无法在政府和地方两级调动足够的实验室资源而未能取得成功。与韩国的试验性扩张计划相比，泰国的努力明显不足。韩国的总体政府能力排名最高，汲取能力也高于泰国。当泰国在2020年3月首次爆发疫情时，诊断和检测能力也被证明是不足的。印度尼西亚和泰国在第一次疫情爆发后更广泛地动员了社会。

第二，政府能力影响政府利用各种政策工具的程度。汲取能力和行政能力较高的政府在早期阶段开发了更广泛的政策工具。关于相同的政策目标（例如健康监测或大规模测试），高能力政府比低能力政府部署更多的政策工具。新加坡、中国台湾和韩国一开始都集中在几种政策项目类型上，并且在每种政策项目类型中结合了各种政策工具。另一方面，行政能力有限的政府在病毒风险水平已经很高的情况下，对危机的反应更为积极，它们往往立即采取严厉措施，例如限制社会距离措施，这通常意味着使用许多强有力的权威工具。泰国和印度尼西亚在2020年3月首次爆发疫情时，都立即回到了严重依赖权威工具的状态。

**高政府能力案例:积极主动的回应和全面的政策工具**

新加坡：作为一个对SARS有丰富经验的政府，新加坡在1月2日迅速启动了应对系统。首例冠状病毒病例发生在1月23日，政府对此加大了限制措施的力度。尽管采取了这些措施，2月4日还是出现了第一个本地病例。新加坡2月29日有100例，3月11日有178例。新加坡甚至在第一例确诊病例出现之前就制定了预防措施，并沿着两种主要的政策项目类型：边境卫生监测和卫生资源（即接触者追踪）制定了预防措施。

韩国：韩国积极应对COVID-19。2020年1月3日，韩国疾病预防控制中心（KCDC）已经成立了针对武汉发现的肺炎的专责小组，在机场建立了健康监测系统，并发布了报告标准指南。第一例确诊病例发生在大约两周后的1月20日。韩国的第一次疫情发生在2月下旬，是大邱宗教集会的结果。2019年3月11日至3月11日期间，韩国出现了第一次大规模爆发的19例冠状病毒疾病，当时韩国记录了7755例，19例。在早期阶段，韩国非常重视在边境进行大规模检测和健康监测。目标是检测和治疗所有可疑病例。政府与私营公司合作扩大大规模检测能力。

中国台湾：由于有SARS的经验，中国台湾在应对任何可能的流行病紧急情况时都很谨慎。在世界卫生组织获悉中国大陆有新型冠状病毒传播之前，中国台湾已经开始应对这种不确定的疾病，并于2019年12月31日对来自中国武汉的所有入境旅客实施机上筛查。此外，在2020年1月21日第一例确诊病例出现之前，中国台湾政府就启动了流行病控制中心（CECC），提高了公众对该病毒的认识，并获得了医疗用品。中国台湾最初的反应集中在三种政策项目类型上：卫生资源（即口罩）、卫生监测和检疫。

**低政府能力案例:消极被动的回应和有限的政策工具**

泰国：泰国是中国以外第一个确诊COVID-19的政府（首例于2020年1月8日发现，1月13日确诊）。尽管泰国很早就发现了第一例病例，但在整个1月和2月，病例增长缓慢。泰国的第一次大规模疫情在3月11日前一周出现。因此，尽管2020年3月11日有59例病例，但到3月底累计确诊病例已超过1800例。在首次国内疫情爆发之前，没有发现重大和积极的公共卫生干预措施。在早期阶段，一个明显的重点是在机场、旅游景点和医院进行积极的健康监测。另一个不太引人注目的早期努力是1月分内部实验室诊断能力的发展（用于RT-PRC检测）。

印度尼西亚：印度尼西亚对COVID-19的初步反应不如本文分析的其他四个政府积极。3月2日第一例确诊病例发生后，印尼政府没有采取什么措施，但疫情反应迅速。到3月11日，已有34例确诊病例。印度尼西亚在3月13日宣布COVID-19大流行后，才成立了快速反应小组，以协调机构间减轻COVID-19的影响。同一天，世界卫生组织致信印尼总统，敦促他加强该国的应急响应。2020年1月至3月期间，印度尼西亚没有任何遏制该病毒的全面计划。印度尼西亚于2020年1月27日发布了第一项公共措施，政府主要关注与边境有关的措施，包括边境控制和健康监测。

讨论与启示

COVID-19大流行暴露了政府绩效的优劣。一个政府对COVID-19的反应受到了其先前存在的政治制度的限制。为什么政府对COVID-19的反应会变化？本文重点讨论政府能力的作用，即一个政府组织其官僚机构，通过公共政策汲取和重新分配社会资源，以实现预期政策成果的基本能力。本研究关注的是，在COVID-19危机的早期阶段，政府能力如何在塑造五个亚洲政府的政策反应中发挥作用。COVID-19危机早期的一个区辨特征是巨大的不确定性。由于当时信息较少但不确定性较高，毗邻中国的政府不得不根据他们对这场危机的看法组织应对。

政府能力影响应对危机的时机、政府对需要调动政府资源的政策项目类型的重视程度，以及选定的政策项目类型中使用的政策工具的多样性。具有高能力的政府更有可能积极应对COVID-19，在其应对政策中调动和协调政府资源，并在选定的政策活动类型中使用各种政策工具。另一方面，能力低导致被动反应，使用有限的政策工具（并严重依赖权威工具），更多地依赖限制性的政策项目类型，而不是进一步的能力建设。本文追踪了五个能力水平不同的政府的政策反应：高能力的是新加坡、韩国和中国台湾，低能力的是印尼和泰国。发现，随着COVID-19疾病风险的增加，早期的政策设计基础设施将政府锁定在一条特定的应对路径上。更有能力的政府继续扩大已经全面的政策配置，并增加更多类型的政策项目。能力较差的政府也会扩展他们的政策项目类型，但是他们会反复使用相同的工具。

这篇文章有助于弥合政府能力文献和政策设计文献之间的差距。现有的学术研究强调了政府能力对于实现理想的政策结果是多么重要，但大多数研究通过政策执行和政策结果的视角来审查政府能力的来源和强度（Besley&Persson，2009；Geddes，1994）。政策过程的研究，特别是政策设计，主要是由政策学者主导的（Howlett等，2015）。本文结合最近的努力，将政府能力的分析重点从实施阶段转移到政策设计阶段（Meckling&Nahm，2018），特别是在危机管理的背景下（Mao，2021）。通过揭示从政府能力到政策设计的内生联系，本文指出了政府能力在政策过程中的重要性。

（**文献来源：**Yen, W.-T., Liu, L.-Y., Won, E., & Testriono. (2022). The imperative of state capacity in public health crisis: Asia's early COVID-19 policy responses, Governance. Accepted: 18 April 2022: 1–22. DOI: https://doi.org/10.1111/gove.12695）.

（文章原载于微信公众号 治理学术）

（原标题为：【治理与反思】政府能力在应对公共卫生危机中的重要性——亚洲早期应对COVID-19政策）

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