#  新加坡组屋制度与深圳市保障性住房制度的比较分析

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Published: 2019-01-07
Source: 狮城新闻

新加坡的组屋制度是国际公认的政府公共住房政策成功实施的典范，深化住房制度改革，建立符合国情市情的住房供应和保障体系，对新加坡组屋制度作深入系统的分析研究是非常必要的。为此，深圳市有关主管部门先后多次派遣考察团到新加坡举行实地学习考察，对这一制度有了比较全面的了解掌握。本文试结合深圳的实际，对新加坡组屋制度与深圳保障性住房制度（包括政策性支持住房）作对比分析，为我市深化住房制度改革提供借鉴参考。

**一、从经济社会发展背景来看**

经济基础决定上层建筑。住房政策必须根据经济社会发展实际制订，与经济社会发展水平相适应。新加坡2017年的GDP总量为3239亿美元，人均GDP5.77万美元，已跻身于发达国家行列，是亚洲最富裕的国家，已经建立了比较成熟的市场经济制度。

深圳作为中国的经济特区，经过39年改革开放和现代化建设，取得了辉煌成就，2017年GDP总量为22438亿元，经济总量已赶上新加坡，人均GDP约为2.5万美元，达到国内城市的领先水平。深圳也一直把新加坡作为学习借鉴的榜样。但是总体而言，二者处于不同的经济社会发展阶段，住房制度也呈现出不同特点。

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**二、从住房政策制定的自主性来看**

新加坡是一个城市型国家，可以独立自主地根据自身实际制定住房政策。上世纪60年代，也就是新加坡建国之初，就制定并实施了《新加坡建屋与发展法》，明确了政府发展公共住房的方针、目标，同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等，加上1953年颁布的《中央公积金法》，有效地解决了本国居民无力购房的难题，为组屋制度实施构建了比较完善的法律体系。

深圳作为中国的经济特区，必须在国家法律和政策框架下，根据环境资源承载能力和经济社会发展实际来制订住房保障政策，到目前为止，全国性的住房保障法规尚未出台，住房保障制度以规章、政策为主，定位也不够明确，受制于上述情况，我市住房保障政策尚处于探索阶段，自2008年1月发布公共租赁住房、经济适用住房和廉租住房三个管理办法开始计算，2010年出台《深圳市保障性住房条例》，直至2018年8月发布《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》（以下简称《意见》），前后只有10年历史。

**三、从制定住房政策的指导思想来看**

新加坡政府把住房政策作为维护社会稳定的基本政策，李光耀先生在他的《回忆录》中写道：“如何建立每个公民跟国家以及国家前途之间的利害关系，我要建设一个居者有其屋的社会。......如果每个家庭都有自己的住房，国家将会更加稳定”。正是基于这样的理念，新加坡经过50多年持续不断的努力，成为全世界住房问题解决得最好的国家。

我市也高度重视解决市民的住房问题。我国住房制度改革以及房地产市场的发育是从深圳经济特区率先突破的。90年代初，联合国还授予了我市“人居奖”。但是，进入新世纪以来，我市面临的住房问题逐渐凸显，土地资源紧缺，房地产价格持续大幅上涨，相当一部分企业职工和市民有住房困难。针对上述问题，深圳市按照中央和省的部署，在“十二五”期间，实施了大规模的保障性安居工程和人才安居工程。“十三五”期间，住房保障和人才安居工作力度继续加大，使住房问题有所缓解，但是，由于多种因素制约，住房问题尚未得到根本解决。

党的十九大报告明确指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”十九大报告关于“房住不炒”的定位，为深化住房制度改革确立了指导思想，意义重大，在新一轮住房制度改革中，贯彻落实上述指导思想，是深圳作为中国特色社会主义先行示范区的责任和使命所在。

新加坡著名学者郑永年在《中国住房政策的症结在哪里》一文中，对我国的住房政策做了分析，认为“最大的因素莫过于发展房地产市场的主导思想的严重失误。简单的说，在中国，房地产被视为仅仅是经济政策的一部分，而非社会政策的一部分。”他的忠告应对我们有重要启发。

**四、从政府机构设置及投入**

**的人力资源来看**

新加坡为高效建设、分配、管理组屋，在1963年就设立了建屋发展局，该局已有50多年的历史，是新加坡最大的地产发展商，为法定机构，现有5743名职员。

我市在90年代曾设立过住宅局，后因机构改革撤销，2015年市编办批准设立市住房保障署，2016年4月挂牌运作，编制仅100余人，全市从事住房保障工作的公务员及事业单位职员约200人左右，人力资源严重不足。

2016年，深圳市决定组建市人才安居集团，其注册资本金1000亿元，定位为专门从事人才住房建设投资运营的具有功能性、公益性特征的市属国有独资公司，实行有别于一般国企的管理体制，正是借鉴新加坡经验的制度创新举措。该公司成立运作两年来，已基本落实建设筹集住房项目89个，涉及房源6.2万套。该公司计划“十三五”期间，建设筹集人才住房等具有政策支持及保障性质的住房18万套。

**五、从政府资源投入的力度、持续性**

**和稳定性来看**

土地方面。新加坡政府牢牢地掌握了土地资源，确保土地供应。新加坡土地分国家所有和个人所有两种，其中国有土地占土地总量的80%左右。1966年，政府颁布了《土地征用法令》(Land Acquisition Act)，规定政府有权征用私人土地用于国家建设，可在任何地方征用土地建造公共组屋；政府有权调整被征用土地的价格，价格规定后，任何人不得随意抬价，也不受市场影响。根据该项法令，新加坡政府协助建屋局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设组屋所需的土地。

资金方面。政府的财政支撑，为建屋局正常运转提供了重要保障。一方面，建屋局建房所需经费，由政府以提供低息贷款的形式给予支持。贷款采用挂帐形式，政府并不索债，而且其利率明显低于市场利率。另一方面，经政府核准后，建屋局经营赤字每年从财政预算中给予补贴。为了保障普通老百姓能够买得起组屋，组屋售价是由政府综合中低收入阶层的承受能力等多种因素确定，组屋售价大约相当于市场价的1／2。售价不包括征地成本，一般三房式、四房式组屋售价是成本价的80％~90％。组屋低于成本价出售，直接造成了建屋局巨额亏损。以2014年为例，建屋局的赤字高达19.73亿新元。赤字经政府核准后，每年都从财政预算中给予补贴。

深圳市也十分重视人才安居和住房保障资源投入，但与新加坡相比，土地、资金投入的力度、持续性和稳定性还存在较大差距。以《十三五住房保障规划》实施情况为例，该规划提出，5年建设筹集40万套人才住房和保障性住房，总建筑面积2600万平方米，由于土地资源紧缺等多种因素制约，有土地供应保障的仅为21万套，需要依靠多渠道筹集的住房为19万套。因为土地供应不足，给完成“十三五”住房保障规划确定目标增加了很大难度。

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**六、从制度设计稳定性连续性**

**及严密程度来看**

新加坡组屋制度设计完善严密，且具有稳定性连续性。我市保障性住房制度还处于探索阶段，制度需进一步完善。在准入条件方面，新加坡组屋申请条件与我市安居型商品房申请条件大同小异。但新加坡制度更严密，如有居民收入审查制度，我市目前对申请安居型商品房和公共租赁住房未审查收入财产；执法更严格，对骗购组屋者可追究刑事责任，我市一般只有罚款，对情节严重的，终身不再受理其申请。

我市近期出台的《意见》，已对人才住房、安居型商品房和公共租赁住房的申请条件及其退出作了更加严格的规定，其中申请安居型商品房和公共租赁住房，必须符合收入财产限额标准，并要求建立健全住房保障对象经济状况认定核对机制，健全诚信申报和信息公示制度，严肃查处骗租骗购、转租转售、重复享受住房保障等违法违规行为。将违法违规信息纳入全国信用信息共享平台，让失信人处处受限。

**七、从覆蓋的常住人口比例来看**

新加坡50多年来，已建设约110万套组屋，有82%的本国居民居住在政府建设的组屋内。

深圳经济特区成立38年来，共计建设分配约50万套政策性住房和保障性住房，按常住人口计算，仅有约12%市民居住在保障性住房或曾分配过政策性住房。

需要说明的是，新加坡的人口是有管制的，严格的人口管制为政府全面实施住房保障提供了必要条件。深圳面向全国其他地区开放，非户籍的常住人口比重较高，是全国人口净流入最多的城市，人口管理体制和人口结构与新加坡存在巨大差异。

**八、从制度保障居民购房能力来看**

为了让新加坡居民能够买得起组屋，新加坡政府建立了中央公积金制度，每个新加坡公民，只要有工作，就必须缴交中央公积金，为本人基本工资的37%，其中雇主缴交17%，个人缴交20%，中央公积金制度成为居民支付购买组屋房款主要来源。

我市也建立了住房公积金制度，为职工工资5-12%，对职工购房有所帮助，夫妻双方缴交公积金的，最高可贷90万元，但对于深圳的高房价，大多数职工仍然买不起房。

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**九、从保障性住房的产权管理暨**

**与市场商品房的关系来看**

新加坡组屋与市场商品房实行完全分开管理，组屋也可以在组屋市场进行交易，但只能转让给符合组屋申请条件的新加坡居民，组屋永远不能转化为市场商品房。因此，新加坡组屋制度有可持续性，组屋数量可以不断增加。

根据现行法规政策，我市过去建设分配的经济适用住房，自2011年起开始建设、出售的安居型商品房达到一定年限可以取得完全产权，即可转变成市场商品房。我市近期出台的《意见》以及正在修订的有关政府规章，提出了建立出售的人才住房和安居型商品房实行一定年限的封闭流转制度，多做政策性、保障性住房的加法、少做减法，实现人才安居和住房保障事业的可持续发展。

**十、从住房的品质与舒适方便程度来看**

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新加坡组屋有2房、3房、4房甚至5房等多种户型，能够满足不同家庭人口的住房需求，教育、医疗、娱乐、购物等综合配套齐全，交通便捷，生活方便。

我市公共租赁住房以35-50平方米为主，安居型商品房以小于70平方米为主，人才住房以小于90平方米为主。部分保障房选址较为偏远，且交通、教育、医疗、娱乐、商业等配套设施未能做到同步建设或配套设施不足，这些问题也亟需改进。

**分析结论**

通过以上比较分析，可以得出以下结论：

1.新加坡是一个城市国家，也面临土地资源紧缺、经济快速发展等挑战，而且新加坡基本上是一个华人社会，认同儒家学说，同样是移民城市，与我市有很多类似之处，确有很多值得我市学习借鉴的宝贵经验。深圳经济特区自成立以来，也一直视新加坡为学习榜样。

2.新加坡组屋制度的成功为世界公认，其关于制定住房政策的理念，政府对组屋的高度重视以及半个多世纪持续地投入土地、财政、人力等资源用于组屋建设管理，严谨周详的制度设计及严格执法，对组屋品质及环境不断改善的追求等做法都值得我市认真研究和深入学习借鉴。

3.新加坡和我市处于不同的经济社会发展阶段，且新加坡的国情和我市市情有很大的不同，不能简单地照搬照抄新加坡的经验和做法。

4.近10年来，我市大规模实施保障性安居和人才安居工程，“十三五”以来，进一步加大工作力度，特别是我市近期出台的《意见》对深化住房制度改革作出的总体设计及各项政策措施是完全正确的，其中一些措施也借鉴了新加坡组屋制度的经验，需要认真组织实施并在实践中加以完善。

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