# 香港和新加坡如何選擇和管理公共運輸運營商

URL: https://www.shicheng.news/zh-hant/v/027bA
Published: 2019-06-20
Source: 獅城新聞

澎湃新聞市政廳欄目在6月11日刊登了顧大松等一些業內學者對**[《城市公共運輸管理條例（徵求意見稿）》](http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA5NzYzMzEwMQ==&mid=2649516667&idx=1&sn=2c097d44cd25c73b88eeee29b4c7a495&chksm=88851c59bff2954f4c09cc39ce6967f8095b59ce68a470df400938c8537eabca1b14401f8447&scene=21#wechat_redirect)**（下稱 「徵求意見稿」）的意見，對將公共運輸運營體制限定為「特許專營」等規定，明確提出修改意見。筆者同樣認為，相關條款十分值得商榷。

以下將簡要介紹我國香港地區和新加坡城市的道路公共運輸運營，尤其是對公共運輸服務運營商的選擇和管理，既補充顧大松等人的意見，也陳述筆者自己對徵求意見稿的意見。

**何為「特許專營」，為何？**



第十六條 城市公共運輸線路運營實行特許經營。城市公共運輸管理部門應當根據企業的信用狀況、運營方案、車輛設備狀況、安全保障措施以及服務質量狀況或者承諾等因素，依法確定從事線路運營的城市公共運輸企業。城市公共運輸管理部門不得拍賣城市公共運輸運營線路。城市公共運輸企業不得轉讓、出租或者變相轉讓、出租城市公共運輸運營線路。（徵求意見稿）

特許專營，原文為franchise。公共運輸業務的特許專營，其本意是，確定少數經營者後，通過排除其他競爭者，減少競爭導致的效率損失和監管成本，同時以穩定的收益換取監管企業利潤等事項、統一服務標準和同時經營無利可圖的公益性業務。城市公共運輸，尤其是城市軌道交通的運營有其天然壟斷性。但盲目排除競爭和其他市場機制，正如顧大松等學者所述，將導致獲得特許經營權的企業不思進取，違背「市場在配置資源中起決定性作用」的原則。

城市公交並非只有公益性，而是公益性與經營性並存，且二者並行不悖。企業必須是具有經營性的，如果一家企業完全不具有經營性，沒有盈利，就沒有發展的動力，價格傳導機制就會扭曲，帶來的後果就是政府補貼不斷增加，最後「企業躺倒在政府的懷裡」。（顧大松 等）

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香港虧損最厲害的公共汽車線路：九巴51，必須使用加裝手動緩速器的車輛，沿陡峭多彎的荃錦公路翻過大帽山，進入上村鄉郊，非節假日「吉（空）車遊街」；沒有小巴公司願意接辦，亦無替代公共運輸服務，故必須以「社會服務型路線」維持。本文圖片除特別說明外，均為作者提供

部分已應用特許經營制度的地方，特許經營企業多為國企。而對以國企為主的特許經營企業疏於監管，以及補貼制度（成本規制）的缺陷——徵求意見稿更擬規定城市公共運輸只能由政府定價——導致一些地方的公共運輸服務水平，尤其夜班車和社區接駁線路，相比民營競爭時代大幅倒退——既然虧損而且補貼不夠，不如不做。乘客以往支付較高車費可以獲得服務，現在發現供給側一無所有。

……特別是，公交經營企業與政府之間，並沒有建立一種恰當的權利與義務關係。（顧大松 等）

由於這些地方特許經營制度不完善，和地方政府傾向於保護壟斷國有企業的慣例，特許經營制度未必能實現對公共運輸企業進行監管和規範，反而消除了競爭，最終「劣幣驅逐良幣」。

**香港的專營巴士服務**



香港的特許專營公共汽車企業，受專營權條款框架性的約束，並就具體的服務水平和改善措施進行承諾。專營權下承辦的線路在「路線表令」統一列出，線路由其「服務詳情表」規定具體的服務水平標準和票價；而線路規劃調整則由區域年度巴士發展計劃（BRPP）提出，供監管部門、區議員和運營商共同審議。巴士（公共汽車）專營制度控制公共運輸企業的數量，以求提供有效率而適當的服務，並訂明服務質量無法達標時的懲罰規則。

**地區專營權（1933）**



香港的巴士專營權最開始是在1933年按照地區批出，經營者在本地區內壟斷專營巴士業務，代替了以往的自由競爭市場。這一機制的殘存形式是：港島、九龍新界和大嶼山3個以前被大海分割的地區，各有自己的1路（一開始線路編號也由企業自主決定）。

直到現在，九龍和新界的大多數線路依然是九巴（全稱便是「九龍巴士（一九三三）有限公司」）運營，大嶼山除去赤鱲角機場一帶外的郊區全是新大嶼山巴士（嶼巴）線路；過海隧道有一部分線路則是維港兩岸的兩家企業交替發車，而聯營線路的出現有賴於下文所述的非獨占專營權。

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葵盛（中）總站九巴休息調度室的舊招牌，可見其公司全稱內含有創辦年份1933。

**非獨占專營權的誕生**



香港巴士專營權之後轉為非獨占機制，即專營權下的路線可以由多於一家企業承辦（聯合經營），甚至交由非專營巴士公司經營。1991年開始，香港允許一條路線招標時可以由多於一家企業競投，引入競爭，這時恰逢港島巴士服務變局的開端。

自地區專營權時代始，港島專營巴士均為家族企業中華巴士（中巴）一家獨大。1980年代起，中巴面臨內憂外患：興建地鐵導致道路擁堵，中巴聲稱營運變得困難，頻繁上調票價；卻在1980年至1982年間忙著去廉政公署喝咖啡——員工以內褲為主要作案工具，監守自盜偷取票款硬幣，涉案金額估計相當於企業全年盈利。1985年，地鐵港島線通車，中巴客流量大幅下跌，管理層經營便愈見保守，減少投入，車輛老舊；1989年勞資談判破裂，隨後的罷工令港島交通癱瘓——恰好珠海前幾年便由於相似原因大規模停運，而又無其它公共運輸運營商作為補充，造成非常大的影響。

為避免混亂重演（中巴此後數年確又多次罷工），港府為重災區港島南區批出三條居民巴士線路，由本文另一主角城巴承辦。終於嗅到危機感的中巴，首次購買空調車輛，投入南區新線路，開始正面交鋒。1992年專營權續約時，中巴被削減28條線路供公開競投，這些線路又花落城巴——後者前一年剛通過中標前者放棄的一條線路，躋身專營巴士公司行列。

1995年中秋前夜，中巴獲得三年專營權續約和第二次被裁減線路後剛過一個星期，過千民眾因中巴15路末班車脫班而被困太平山頂。最後只能由警方出動大卡車接載。調查發現當晚40%班次沒有發車；港府首次依據《公共巴士服務條例》第22條，罰款8000港元。這是中華巴士走向不可逆轉的失敗的標誌性事件。

最終中華巴士剩餘線路的專營權於1998年8月31日終止。儘管開學日交接出了不少插曲，但新世界第一巴士（新巴，由地產商新世界集團和英國First運輸集團合資組建的新公司）還是正式登上了舞台。隨著中華巴士的黯然謝幕和城巴-新巴競爭局面的形成，港島專營巴士界煥然一新。

內部管理和成本控制乏力，對外服務質量每況愈下，中華巴士的王國一步步走向覆滅。但前期，香港政府方面沒有太有效的制裁手段，直到將專營權改為非獨占模式並引入新企業，「雞蛋」不在一個「籃子」里，似乎才找到了籌碼。

**競爭性招標和引入新經營者**



香港近年新城區開設的專營巴士新線，基本都是通過招標的形式確定運營商，例如，將軍澳有相當比例的線路屬於新巴運營，而該衛星城屬於新界西貢區，按慣例屬於九巴的地盤。香港政府似乎有意令同一地區出現多於一家企業的線路，以促進非直接的良性競爭。

而在更直接的競爭中，不乏優勝劣汰的案例。常被標籤為「低收入人口聚集地」的天水圍片區，原有九巴369線經吐露港公路和東區海底隧道開往港島中環，但主要經營範圍在港島的城巴開行經西區海底隧道的969線，並在捷徑大欖隧道開通後及時改線，不再行經擁堵的屯門公路，明顯較369節省時間，導致本來只是早高峰開一班車的後者，客流大減而停開，新界「東道主」九巴反被逐出天水圍-港島出行市場。市場高效配置資源，令天水圍居民得到了更好的公共運輸服務。

在這樣的\[公交運量連年下降\]大背景下，如果國家層面的城市公共運輸立法，繼續僅強調政府層面的資源持續投入，忽視如何重新界定政府與市場各自發揮的作用，或者說，不考慮如何發揮市場的高效配置資源的作用，將難以改變城市交通當前面臨的市民需求的多樣性與公交供給的多樣性不足的突出矛盾。（顧大松 等）

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20線，城巴首次中標的九龍市區線路之一，2019年2月攝於原啟德機場片區，距離九巴總部九龍灣車廠只有幾條街，簡直是在後者心臟「捅刀子」。

除了將對手趕出市場大獲全勝，現在的香港專營巴士，更普遍的狀況，便是其他地區的企業「亂入」，深入其他企業的傳統領地。例如，大本營在港島的城巴，開辦服務原啟德機場地區的九龍線路20，還有嶼巴運營的深圳灣口岸B2系線路——服務天水圍和元朗，和大嶼山毫無關係。港島的鐵路覆蓋範圍增大，巴士市場萎縮，為了保存均衡的競爭態勢，可能也是為城巴和新巴等企業打開一些空間，以其充當「鲶魚」推動九龍新界的服務水平，所以通過新線路招標，選擇最有競爭力的企業便成為了應有之義。

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為方便讀者理解本文中的地理概念所繪製的示意圖，作者畫出部分提及線路的大致走向（地圖來源：OpenStreetMap）。

徵求意見稿第16條中所指的「拍賣線路」不甚清晰，是指的「競買入價出售線路經營權」，還是指所有形式的競買？如果涵蓋競標形式，確定專營權方式只有語焉不詳的「依法確定」，可能和公共資源交易都應經過公開競標的原則相衝突。而且，在其他國家和地區的實踐當中，對公共運輸線路經營權進行各種形式的競標十分普遍，有的出價形式與內地土地出讓中已有的「固定低價競配建（公租房/經適房/配套設施）面積」十分類似。

對公共運輸線路運營權投標競爭力的評判，按照慣例推斷，須包括：承諾的班次間隔、服務時間和使用車輛等，此外還有乘客最能感知的票價。元朗往深圳灣口岸的B2線較往福田口岸的B1，里程更長卻更便宜，中標者是地域上毫無關係的嶼巴；在港珠澳大橋香港口岸，往東涌的B6票價7.5港元，里程是其兩倍、往迪士尼和欣澳站的B5，城巴中標價5.8港元。

徵求意見稿的「禁止拍賣」，若是包括最高買入價之外的其他競買或競標形式，如何「依法確定」線路經營權？若是排除一切公開競標機制，有更好的市場准入機制嗎？

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由新大嶼山巴士在大嶼山以外運營的深圳灣口岸線路B2，攝於2018年9月。

**新加坡的巴士分包模式**



新加坡已經脫離了傳統票款+補貼的營運模式。2014年新加坡陸路交通管理局宣布開始實施BCM模式（Bus Contracting Model，暫譯「巴士分包模式」）——政府負責線網規劃並擁有車輛和站場等資產，按中標約定支付企業日常營運開支和固定報酬，企業上繳票款收入並專注於服務達標，達標則企業獲得的服務報酬增加最多10%，反之則扣減最多10%。

此外新加坡也存在非專營性質的豪華巴士（Premium Bus）服務，主要滿足點對點的高舒適度直達服務需求。

TC模式通過招投標向運營企業購買城市公共汽電車線路運營服務，並由城市人民政府成立機構，負責常規公共汽電車線路的線網規劃、票款清收與結算、運營企業成本核算、運營服務監管考核、運營服務計劃編制等工作。在TC模式下，由於運營企業不涉及公共汽電車系統的基礎設施規劃、建設及服務票款清收結算過程，只提供政府購買的公共汽電車線路運營服務，可以使公共運輸的服務能力、質量與水平得到有效和充分保障。（顧大松 等）

新加坡公共汽車線網按照所屬區域車廠（depot）拆分為14個標包，原有運營權已到期者開放競投。標包運營期為5年，視表現可延長最多2年。除了本地原有新捷運（SBS）和SMRT，參與競標的國際運輸企業還包括：巴黎RATP旗下的法國運發（Transdev）、法國國鐵子公司凱雷奧斯（在上海合資運營浦江線），而中國的交運集團（青島）（與新加坡運輸企業聯合競標）、濟南公共運輸總公司以及深圳巴士集團亦參與競投了部分巴士服務標包。最終塔易通（Tower Transit）和Go-Ahead中標，成為登陸獅城的新企業。

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武吉美拉（Bukit Merah）巴士標包的投標價一覽，可見有交運集團（青島）和深圳巴士集團參與，出價並非最低的新捷運（SBS Transit，新加坡本地企業）最終中標（來源：Land Transport Authority/新加坡陸路交通管理局）

新加坡對公共汽車服務的考核十分細緻，巴士服務可靠性框架（Bus Service Reliability Framework）規定了乘客額外候車時間（Excessive Waiting Time，EWT）和準點的標準。車載終端CFMS提示駕駛員加快或放慢車速，與前車的間隔保持在精確至0.1分鐘的可接受區間內；如果線路後段經常因路況導致間隔拉長，則運營企業需要在附近安排備用車輛隨時插入線路運營。服務可靠性，加上首末班車準點率、車輛和站場以及票務系統維護，共同構成了對企業的激勵考核機制（Incentive Framework）。

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新加坡實施BCM分包模式後，車輛歸屬政府所有，故新車和部分收購的舊車轉為使用翠綠色統一塗裝，僅在車門之間有運營商標誌，與倫敦的巴士類似（圖片來源：WikiCommons）

在新加坡的BCM分包模式下，政府負責響應出行需求變化，運營企業的角色更傾向於提供管理服務，專注於服務達標，因此降低了新企業入場的門檻。雖然在線路規劃和服務調整上，並沒有類似香港的收益驅動機制，但依然利用了經濟手段作為改善服務的激勵，以市場化競標作為遴選公共運輸線路最佳運營商的有效手段。

**多元多樣：香港的非專營巴士服務** 

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公共小巴的車尾，張貼有紅色圓形的客運營業證（PSL）編號貼紙，該車的證號即為所示的16093C，2019年5月攝於荃灣。

為填補專營巴士服務（常規公交）的不足和空白，香港還存在多種形式的其他公共運輸服務，以及徵求意見稿定義的城市公共運輸以外的一些運輸服務，其監管方式和程度與專營巴士有所區別，合稱非專營巴士服務。最有名的例子是，經常被內地一些人（包括部分學者在內）誤解其性質的小巴。如果徵求意見稿第16條通過並實施，這些服務形式在內地城市恐難有合法生存空間。

第二十條 城市公共運輸管理部門應當根據公眾出行便利、公共汽（電）車線網優化等需要，組織城市公共汽（電）車企業提供社區接駁班車、夜間班車等公共運輸服務，鼓勵城市公共汽（電）車企業提供定製化公共運輸服務。（徵求意見稿）

**居民巴士：村裡樓下**



香港一些位於偏僻地方或居民人數無法支撐常規專營巴士線路的社區，會選擇與運輸公司接洽，協議開辦居民巴士，俗稱「邨（村）巴」。居民巴士以接駁附近公共運輸站點或區域/市鎮中心為主，也有直達中環等商業中心區的高峰期定點班車。某些情況下，為維持一定服務水平，例如發車間隔，居民巴士的收費會較相近的專營線路為高。部分居民巴士只能事先購票，不設上車付費；非住戶也可能無法使用或須付較高票價。

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新峰花園的居民巴士NR59線，由旅遊巴士公司承辦，2019年2月攝於大埔墟；根據資料，首末班車是驚人的06:30-00:00，發車間隔2-10分鐘。

因為居民巴士始終屬於補充性的服務，並且占用道路容量，所以港府運輸署方面一直進行嚴格的控制和監管。所有居民巴士線路除了需要嚴格按照批覆的少量站點上下客，還按照地區進行編碼，例如NR59的N、R和5分別代表新界、居民巴士和大埔區——不得不說，比專營巴士線路統一規律些。由於需求存在，未經批准的非法居民巴士服務依然不時出現。打擊非法服務的方式之一便是協調專營巴士公司開行新線路滿足需求，而當專營巴士拓展服務範圍時，運輸署也會要求居民巴士縮減服務或取消。

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居民巴士車站，可以看到取消線路的痕跡，2019年1月攝於金鐘，背景即是貝聿銘設計的中銀大廈。

居民巴士模式其實早就由港資房地產開發商帶進了大陸，在這裡，它的俗稱是「樓巴」。廣州番禺的祈福新村作為占地6000畝的龐然大物，幾乎是一個無法忽視的獨立王國。由於該社區占地實在相當廣闊，正門的社區汽車站不僅容納開往廣州市中心的通勤「樓巴」線路、廣州市區及番禺的專營公共汽車，和開往香港等地的長途客車，甚至還有多條社區內部接駁交通的內部「樓巴」線路，可謂一景。

近年才落腳羊城的人，可能只知道中軸線上恆大主場對面的天環廣場有Apple Store；更老資格的廣州人則會更熟悉它的前身宏城廣場，這裡最高峰時服務的樓巴線路連接多達65個樓盤。儘管盛況不再，但天河一帶依然散見一些來往郊區的樓巴線路。筆者大學時的一位體育老師，便是每天搭乘樓巴來往30公里外增城新塘通勤的剛需購房族。對他們而言，稍微昂貴的票價換來一人一座「一程直達」或許還能補眠的旅途，比費時來回倒車甚至根本不存在的常規公共運輸好太多，也是他們願意在郊區安家的原因之一。

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廣州超大型郊區樓盤祈福新村的樓巴，部分社區內部線路車輛甚至沒有上牌，2015年6月攝於番禺祈福汽車站。

徵求意見稿鼓勵發展「社區接駁線路」（且不論這裡指的是短途接駁微循環線，還是直達市區就業聚集地的長途快線），但是同時指明公共運輸只能實施政府定價，加之很可能劃入特許經營範圍導致合格的承辦者稀少，居民巴士的未來要打個問號。

而目前已出台的諸多城市公交法規並未限定於公交線路特許經營方式……《重慶市公共汽車客運條例》第21條也規定：「公共汽車客運經營實行許可制度，經營企業應當依法取得道路運輸經營許可證。」（顧大松 等）

**無車社區自辦公交：愉景灣和馬灣**



內地人最耳熟能詳的香港地標之一，青馬大橋，名字中的「馬」，指的便是西端馬灣島。該島上原有漁村，青馬大橋建成後由地產商開發為社區珀麗灣。珀麗灣設計為無車社區，不允許私人小汽車和摩托車進入，所以附近多條快速公路的可變情報板，都會顯示「馬灣-只限授權車輛」。珀麗灣的藍本是附近大嶼山東北的低密度社區愉景灣。愉景灣所有市政基礎設施都是自行興建，對外交通最早只有渡輪，直至2000年才有隧道與大嶼山北部道路聯通，幾乎就是一個位於世外桃源的私家小鎮。

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馬灣對外的NR331線，2019年5月攝於荃灣。

既然是無車社區，為了居民出行，社區的公共運輸也要自辦。兩個社區由開發商主導，除來往市區的渡輪，在居民巴士的模式下，也運營著自己的公共汽車線網；愉景灣最初只有區內線，隧道通後開始有線路往東涌等地，現在則以來往港鐵欣澳站的DB03R為首，且有不少雙層巴士，社區公交無出其右。

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愉景灣來往欣澳地鐵站的DB03R線（右）和城巴的港珠澳大橋口岸線路B5，2019年5月攝于欣澳。

不難看出，愉景灣、馬灣（珀麗灣），其實算是居民巴士的「最高級形式」。不僅有系統的線路設計，而且站牌、車輛等都很接近專營巴士（不了解的香港人也很難分辨圖中哪個是非專營公共運輸），廣州祈福新村的線路也應屬於同一類。

**多元公交的基礎：旅遊巴和包租車**



香港作為一個旅遊城市，其旅遊巴（包車）產業也比較成熟和發達。旅遊巴公司也是居民巴士的承辦商；當中有大集團，例如冠忠，一度讓廣州第二公共汽車公司也掛上自己的商標。新大嶼山巴士能在大嶼山以外低價運營B2線，相信與能使用母公司冠忠旗下各公司設施不無關係。

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等候游維港的旅遊團下船的旅遊巴，2019年5月攝於九龍城碼頭。

香港運輸署方面對專營巴士的規定是，車輛不能用於專營業務以外的用途，不能影響日常服務，此外據傳對專營企業的車輛規模有配額（指標）限制。簡而言之，像內地時不時能見到的公共汽車車頭顯示「集體乘車」，租予政府機關或企業作為班車使用，如果按照香港專營巴士的規定，加之內地公交企業購車往往有補貼，那企業十有八九是和中華巴士一個下場。



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城巴承辦的五月天演唱會接駁專線，2019年5月攝于欣澳。

但並非沒有「跨界玩家」。城巴分為營運（一）部和營運（二）部，前者是港島路線（專營權一），後者是新界（專營權一）、大嶼山和機場路線（專營權二）以及其起家的非專營包車部門。這一架構源自城巴擁有兩個內容和期限不同的專營權，兩個專營權在政府和企業的各種文件中，是作為兩個分離的運營商進行表述和統計，專營線路的車輛也不能承接非專營包車業務。儘管車輛資源作了區隔，但還可以共用城巴的設施，年限較寬鬆的非專營車輛也基本來自專營巴士車輛達到17年限制前轉入。

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城巴新巴西九龍車廠，右側6輛車即之前承運五月天演唱會專線的非專營部門車輛，2019年5月攝於昂船洲。

**輔助部隊：港鐵接駁巴士和港鐵巴士**



港鐵接駁巴士和港鐵巴士，是香港的鐵路公司港鐵自行運營的非專營巴士服務，合併前原屬九廣鐵路。

港鐵接駁巴士的性質比較複雜，在1985年作為九廣鐵路（現東鐵線）沿途部分車站的免費接駁服務誕生，是大埔、火炭和旺角（現旺角東）等站的客流喂給線路（feeder），稱「東鐵接駁巴士」。後九廣鐵路方面自行購入車輛代替租車，客運營業證類別為特別開設的A13。

然而，A13類非專營巴士服務牌照，規定為免費接駁；而大量濫用免費接駁服務而不進站搭乘列車的乘客，令九廣鐵路受到非議。現在的港鐵接駁巴士，車輛、人員和日常管理均歸屬鐵路方面，但車輛塗有九巴的企業標識，線路名義上屬於九巴，在其網站亦能查詢到。九巴名義用於在乘客上車時收費，與鐵路的免費接駁則以八達通換乘優惠實現。

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港鐵接駁巴士K12線，注意前輪上方的KMB為九巴的企業標識，2018年12月攝於大埔墟站。

1980年代香港在新界西北（屯門、天水圍和元朗）建設了輕便鐵路系統（輕鐵，介於輕軌和有軌電車之間的非專有路權制式鐵路）。為保障輕鐵的客流，排除競爭，立法劃定了覆蓋範圍廣闊的輕鐵專區，於1988年輕鐵通車前生效。跨越輕鐵專區邊界的專營巴士在區內時，出區方向只能上客，入區方向只能下客；而只在區內運營的線路則直接取消。九巴曾就因設立輕鐵專區，而單方面修改其專營權條款，向港府要求1.6億港元的賠償。1993年飽受爭議的輕鐵專區取消，跨區線路開放上下客，但原專區範圍至今沒有內部常規專營線路。



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港鐵巴士K51線，注意擋風玻璃下部張貼的一排證件，包括作為非專營巴士進入總站和公交專用道的許可證，2018年12月攝於大欖涌。

但是，輕鐵專區的覆蓋面遠較輕鐵系統本身廣闊，不少地方附近完全沒有輕鐵線路，而需要巴士接駁至輕鐵車站，時稱「九鐵巴士」的港鐵巴士應運而生。港鐵巴士也在非專營巴士內自成一個類別A10，與港鐵接駁巴士不同的是，由於一開始便有充足的法規支持，故可採用類似專營巴士的模式運作，直接向乘客收取票款。其運營的法律支持，源於《香港鐵路條例》下的《西北鐵路附例》。

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輕鐵屯門車廠內並列的港鐵巴士和輕鐵列車，攝於2019年6月。

此外，在港鐵的鐵路服務出現中斷時，儘管事先已同專營巴士和旅遊包車公司就應急預案達成協議，然而召喚須付費的「僱傭軍外援」到場需要溝通和時間，港鐵接駁巴士和港鐵巴士車輛便成為了第一時間調用的「快速反應部隊」。

……應急服務等，都是體現公共運輸具有基本公共服務的屬性。……而為此服務需要支付相應的成本費用，是政府應盡的義務。（顧大松 等）

**定製線路和多元公交的枷鎖？**



第二條 城市公共運輸的規劃、建設、運營服務和安全管理，應當遵守本條例。本條例所稱城市公共運輸，是指在城市人民政府確定的區域內，利用公共汽（電）車（含有軌電車，下同）、城市軌道交通系統和有關設施，按照核定的線路、站點、時間、票價運營，為公眾提供基本出行服務的活動。（徵求意見稿）

回看徵求意見稿第2條和第20條會得出疑問：廣州的居民巴士雖有確定的站點和線路，但其票價均未經政府核定，若認定屬於公共運輸，則「從頭到腳」都違規。而定製公交（Demand-Responsive Transit，DRT）在概念上更是不定站點、時間可變、線路靈活的服務，究竟算不算城市公共運輸？

香港的旅遊包車（旅遊巴）公司除了承接團體租車，還承擔了大部分居民巴士、活動接駁線路和港鐵應急接駁（這些服務本質上也是包車）。包車公司的駕駛員和車輛的工作模式與普通公共汽車線路不同，反而更適合承接不同地方、班次較少、時間不固定的上述需求，以及類似的定製公交服務。

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深圳巴士集團的定製公交塗裝高地板公路車，大量替換市區普通線路的城市公交車型，導致一些乘客上下車困難並抱怨：「公交車就是要兩點，一是空間大，二是上下方便。」（攝於2018年10月）

近年來，基於網際網路、雲計算、電子支付下的共享巴士、定製公交等需求響應式公交經營模式，儘管也應當和需要取得政府相關許可，但不能算是特許經營。（顧大松 等）

若定製公交屬於城市公共運輸，依照徵求意見稿第16條，必須實行特許專營制度，只能由獲得特許專營權的企業承接。若承擔定製公交的旅遊包車企業也納入特許專營體制，那麼特許專營體制便成為了一個「筐」，其涉及的運輸企業越多，就越趨近於在道路運輸行業增加一道一般性准入行政許可。但若特許專營企業承接專營權外的定製線路，專營權下面的車輛和人員資源是固定的，和上文提及的「集體乘車」類似，實際會擠占常規線路運力。且特許專營很容易成為選擇性排除民間資本和小企業的手段，而這些市場主體恰恰較為容易實現真正意義上的創新，推動多元公交的發展。

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一個嶄新的市場占領方法：先根據網上客流調查，「預約」開行居民巴士占領市場，待證實或成功培養客流，轉為專營線路並擴大優勢（截圖：東部公交「深圳e巴士」微信公眾號）

現在的「定製公交」不乏定時定點定線、上車付費的假定製線，實質與居民巴士無異。區別不過是公交企業假借「定製」之名，通過網絡渠道進行快速客流調查，繞過以往繁冗的審批程序，四處開行新線試圖滿足需求增加營收，更有甚者只是企事業單位班車的馬甲；平峰期這些車輛又會安排到專營常規線路增加運行里程，以求多計補貼。若真正的需求響應是量體裁衣，那麼剝去「大數據」的皇帝新衣，現存的「定製」只不過是根據調查確定各碼數的產量——這與上面天水圍案例中，香港私營公交企業的做法根本沒有實質區別，也正反映出現行體制下供給側難以對需求變化作出及時應對。

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如果是真的響應需求定製的線路，又何須「推薦」？（截圖：東部公交「深圳e巴士」微信公眾號）

專營企業利用受政府補貼的車輛資源，開行大量的假定製線擠占常規線路運力；本身車輛利用率不高的包車公司運力過剩，經營便捉襟見肘。當初有企業專門以定製線路市場為目標，大量引入適合其特點的電池車輛，在國有專營公交企業挾補貼入場的衝擊之後，很多已經瀕臨結業。

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深圳坪山一處工業區，某定製公交/包車企業閒置的大量車輛，攝於2018年5月。

理論上，「正宗」的需求響應公交模式存在一定先天缺陷（暫且不表），假以時日，是否能成為一個成功的商業模式有待觀察。徵求意見稿雖然明文鼓勵其發展，但條文的矛盾之處卻可能成為隱形的枷鎖。

**結語**



既然國情決定城市應當優先發展公共運輸，那麼良好的頂層設計和基層實踐缺一不可。全國性法規作為頂層設計，在闡明基本原則、框架以及底線的同時，應當為地方基層實踐中的創新和靈活變通留出空間，並隨時準備吸納和推廣實踐中的經驗成果。

然而，不論框架設計或是實踐驗證，需要大量時間，快速疊代等網際網路思維也未必適用——須知公共運輸領域一步試錯「折騰」，可能導致基礎設施等投入的巨大浪費，對城市居民的生活質量影響亦無法忽視。更重要的是，公共運輸的客流，流失容易，從小汽車交通拉回，難上加難。這時，他山之石，尤其是當中的前車之鑑，就是前人越過「雷區」留下的一份份「路書」。誠然其他地區的過往經驗不能照搬，現行體制也有缺點，但在關係我們和後代生活質量的課題面前，必須開闊眼界，勇於和善於學習。



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