# 史小紅：新加坡反腐倡廉制度考察 URL: https://www.shicheng.news/zh-hant/v/5xyz5 Published: 2021-06-02 Source: 獅城新聞 ![史小紅：新加坡反腐倡廉制度考察](https://www.shicheng.news/images/image/1670/16701386.avif?1622550662) **作者：史小紅** 2011年年初，新加坡人民行動黨創始人、前總理、內閣資政李光耀出版《新加坡賴以生存的硬道理》一書，詳細闡述了新加坡治國政策背後的哲學理念，即拋開強調原則的「大道理」，講求注重實效的「硬道理」。李光耀曾說：「你可以說是務實或實際，但是它行得通。對於任何理論或建議，我只問同一件事，就是行不行得通，我們是要解決問題，我不在乎理論漂亮不漂亮、優雅不優雅。如果不管用，就換別的來做。」這一務實理念不僅使新加坡在經濟發展上取得舉世矚目的成就，也使新加坡成為全世界最廉潔的國家之一。相關研究報告顯示，新加坡十幾年來一直位列亞洲地區廉潔政府排行榜第一位，在世界眾多國家和地區中排名靠前。2010年「透明國際」發布的世界清廉指數排名中，新加坡、丹麥和紐西蘭三國並列第一。新加坡還被評為亞洲經商環境中官僚作風最少的地方。下文將分別闡述新加坡反腐倡廉制度的特點。 **高層領導「率先垂範」** 在新加坡有這樣一個共識，領導人的政治意識和品德是防治貪腐的關鍵。接受法治理念的當代人，很少把廉潔的實現歸結為領導者個人品質的作用。在多數情況下，學者們還習慣於將人治視為腐敗的根源，將道德良心看成是最不可靠的東西。但是，新加坡反腐倡廉的成就，卻很難與其高級領導人的影響區分開來。李光耀曾經指出：國家興旺的關鍵是要有一個廉潔的政府，政府官員保持廉潔和獻身精神，是政府牢固的基礎。建立一個廉潔、高效的政府，創造良好的投資環境，是國家生存和發展的必備條件，也是執政黨——人民行動黨重要的治國理念。 新加坡人民行動黨深知，腐敗的實質是掠奪人民財產的行為，是脫離人民群眾的加速器。因此，人民行動黨在黨徽中間設計了一塊白色，表明「廉潔與正直」。在1959年贏得第一屆大選時，內閣成員一律著白色服裝宣誓就職，發誓要建立一個廉潔的政府。經過幾十年的不懈努力，新加坡人民行動黨和由其主導的政府在黨風廉政建設上取得了巨大的成功，也因此贏得了人民的高度信任。 2000年9月，吉隆坡廉潔與透明學會把「環境廉潔獎」頒給李光耀時，會長東姑阿都阿茲動情地說：「我們今天所知道的新加坡，是一個具有遠見、勇氣和決心的傑出者的故事。他深思熟慮地開創並鼓勵維持一個具有高公共行為水平的社會。事實上，新加坡能夠年復一年地在最不貪腐國家的排行榜上名列前茅，這在很大程度上，應歸功於他多年在新加坡所奠下的道德基礎。」李光耀本人也反覆強調領導人個人品質在反腐保廉方面的作用，他說「反貪是一場永久的戰爭，但是只要核心領導層能保持清廉，任何墮落現象還是可以受到控制，門戶也會清理乾淨」，「除污防疾，必須徹底而有序地從高而下。這是一條漫長、艱苦的道路，只有一批強有力並具有勇氣和廉正的道德威信的領導人才能辦到」。在領導層的各種品質中，李光耀強調德性，崇尚和倡導君子作風，君子的誠實是廉潔之本，君子的正直是廉潔之源。正是由於新加坡高層領導的率先垂範，新加坡反貪拒腐的嚴苛法律與制度才能得到最徹底的推行。 **法律體系「嚴密苛怵」** 新加坡的懲腐法律數量不多，但法網嚴密，違法必究，像一把懸在貪官頭上的「達摩克利斯之劍」。新加坡的反腐敗立法主要有《防止貪污法令》、《沒收貪污所得利益法》、《公務員懲戒條例》、《不明財物充公法令》等。法律設定了嚴格的廉政紀律，新加坡《刑法典》有專門一章規定「公務人員或與公務人員有關的犯罪」，對公務人員收受與其職務有關的非法報酬、非法經商和非法購買財產等犯罪行為和應判處的刑罰做出詳盡規定。1960年修改的《防止貪污法令》，融實體法、程序法和組織法於一體，加強貪污調查局(CPIB)的權力。在《防止貪污法》中，不僅詳細規定公務員不准利用職務之便收受報酬，且對官員如何處理無法推辭的禮品也做了詳細規定。該法規定的處罰極為嚴厲，對犯有貪污罪的人，除沒收其全部非法所得外，還要處以罰金或判處5年以上7年以下的監禁，或兩項並處。該法案進行多次修正，對懲治腐敗起到關鍵性的作用。1989制定的《沒收非法所得利益法》，詳盡規定沒收官員貪污賄賂所得非法利益的情形。此外，還制定《公務員指導手冊》、《公務員行為準則》、《公務員紀律條例》等，對公務員廉潔勤政的要求作了特別規定。這些規定條款明確，內容具體，且具有很強的可操作性。《公務員指導手冊》中不僅包括相關法規和行政管理規範，還有明確具體的紀律規定，主要內容包括：公務員不能向有公務關係的人士借錢；所借無抵押貸款不能超過自己三個月薪金(以免負債過多而萌生貪污意圖)；不能利用公務獲得的信息獲取個人利益；因公務接受的禮品，必須如實報告；收到價值超過50新加坡元的禮品就必須上交；任職期間每年申報個人及配偶的資產和投資情況；未獲書面批准前不得經商或從事副業等。 同時，新加坡設立極為嚴苛的司法制度，確保任何犯有貪污賄賂罪行的人，哪怕是極小的犯罪，都受到法律制裁。新加坡前任總理吳作棟曾嚴厲地提出：「每個人都應該知道我絕不容忍任何形式的貪污。我希望所有的部長、國會議員及所有公務員都能樹立起好典範，讓其他人效仿……任何部長或國會議員若被指控通過非法途徑或貪污獲取財物，貪污調查局將立即進行調查。」因此有人這樣評價：新加坡所建立的制度，不是假設無人貪污，而是確保任何貪污受賄必被揭發且面對極其嚴厲的處罰。新加坡政府對貪污腐敗現象的「零容忍」，使得新加坡反貪法律規定了一批不同於一般犯罪的新型證據制度，包括賄賂推定、財產來源不明的證據、習慣證據、共犯證據和賄賂人證據等，這些規定甚為苛刻，意在使異常狡猾或「一對一犯罪」取證難的腐敗分子難逃法網，具體做法有： 一是擴大「賄賂」的外延，不僅包括看得見的「有價值的物品」，也包括看不見的有價值的服務，例如利用職權為他人謀取一個有利職位的行為。二是設立「意圖賄賂」罪，即使接受賄賂性報酬的人尚未行動，甚至賄賂行為並未真正實施，只要「同意給予」或「同意接受」賄賂就構成犯罪。三是確立「有罪推定」原則，如公務員擁有的財產或其在財產里所擁有的利益(如紅利、孳息等)，與該人已知的收入來源不相符合，又不能向法院作出合理解釋的，即被認定為貪污所得。 **反貪機構「權大於天」** 早在英國殖民統治背景下的1952年，新加坡最著名的反貪腐機構貪污調查局(CPIB)就已經成立，但直到1960年新加坡自治政府修改《防止貪污法》後，它才真正獲得較大的權力。貪污調查局是一個獨立的機構，從機構性質和領導體制的設計上看，它既是行政機構，又是執法機關，直接隸屬於總理公署，局長由總統根據總理的提名任命，工作由總理直接領導，對總理負責，其主要職權是調查公共服務部門和政府法定機構中的貪污行為，並負責向檢察機關提請起訴包括行賄、受賄在內的貪污案件。貪污調查局在反貪過程中不必藉助警察局等執法機關的力量，就能夠獨立地對貪腐案件進行立案和偵查。比如，貪污調查局享有特別偵查權——無證抽查與強行搜查、對財產查封扣押、檢查複製銀行帳目、要求有關人員提供犯罪證據、要求嫌疑人申報財產、無證逮捕以及限制轉移財產等特殊權力。就是說，貪污調查局可以不用搜查證就強行搜查，只要有確鑿的證據證明公務員有貪污行為，不用逮捕證就可以逮捕任何涉嫌貪污的人，並沒收查獲的贓物。再比如，該局擁有獨立的、完整的秘密調查權，對新加坡的所有公務員，上至政府部長，下到普通警員，不論是否受到舉報，都有權進行秘密跟蹤、觀察監視其日常行為。監視的內容包括私生活是否正常，有無賭博、酗酒等不良嗜好，對法律規定必須申報的財產和收入是否已經申報，有無以權謀私和貪污受賄行為等。如果發現可疑行為，即可採取臥底、「放蛇」、竊聽、錄音、秘密拍攝、錄像等方式收集和固定證據。 **廉政文化「潤物無聲」** 新加坡廉政建設的成功，不僅依靠嚴格約束公務員的日常行為，「潤物細無聲」的廉政文化教育也功不可沒。作為一個儒家文化與西方文化交融的國家，新加坡繼承和發揚了中國傳統儒家的治國理念，官員不需要成為毫不利己的聖人，但必須是謙和忠信的君子，新加坡的廉政文化特別倡導「君子愛財，取之有道」、「君子喻於義，小人喻於利」的高尚道德情操。通過全面細緻、長期不懈地加強廉政教育、宣揚廉政觀念，新加坡社會形成了崇尚廉潔、憎惡腐敗的文化氛圍，形成了正確的價值導向和社會評論體系，防治貪腐的紀律規定已被內化為公務員的行為方式，無論是公職人員還是普通民眾，廉潔為榮、貪污可恥的觀點已經深入人心，這都影響和促進了新加坡廉潔高效的官場作風。 新加坡在懲治腐敗上有兩句擲地有聲的口號：「讓腐敗者在政治上身敗名裂，讓腐敗者在經濟上傾家蕩產。」貪污調查局的徽章是由一朵荷花、一把利劍組成的，荷花象徵「出淤泥而不染」，利劍表示「威嚴與公正」，這些都是愛憎分明、有震懾力的廉政宣傳。在新加坡學習期間，有一個案例被反覆提到。原國家發展與建設部部長鄭章遠是李光耀的親信老友，在國家發展初期，曾為「政府組屋」建設立下汗馬功勞。貪污調查局發現他兩次收受賄賂共50萬新元，但他拒不承認，還希望老領導李光耀出面幫忙。李光耀聞訊後怒氣沖沖，令其停職接受調查。鄭章遠試圖逃避處罰的行為沒有收到任何效果，最終他選擇自殺身亡。自殺之前，鄭章遠給李光耀寫了一封信：「總理，過去兩個星期，我感到非常沮喪。對於發生這次的不幸事件，我應該承擔全部責任。作為一個堂堂正正的東方紳士，我應該為自己所犯的錯誤接受最嚴厲的懲罰。您的忠實的鄭章遠。」李光耀對他的死因給予了「因羞愧而自殺」的判斷。與我們較多聽到的「畏罪自殺」的說法相比，後者更多是出於對嚴酷的肉體懲罰(例如死刑)的畏懼，而「因羞愧而自殺」則源於自己錯誤行為導致的精神上的羞愧。需要說明的是，根據新加坡法律，對賄賂行為的最高處罰是罰款10萬元，或監禁五年，或兩者兼施。喜生惡死是人之常情，對鄭章遠貪污行為的處罰不會危及他的生命，但他卻選擇了自殺。他的夫人和女兒也不堪忍受國內輿論的巨大壓力而遠走他鄉，移居國外。 在新加坡，由於貪腐而被揭發的高官，無一不是身敗名裂，傾家蕩產。1966年，原任新加坡國家發展與建設部部長的陳家彥作為政府代表擔任馬來西亞航空公司董事會董事。他的一位商界好友林先生與銀行接觸，表示願意為其提供有代價的服務。銀行深知新加坡政府對貪污受賄行為的嚴正立場，就向貪污調查局報告了這件事情。因林先生堅決不承認與陳家彥的關係，貪污調查局無法對陳家彥提出控告，但李光耀深信林某背後就是陳家彥。於是李光耀堅決做出了「一件不愉快」、「甚至會感到痛苦」的決定，他發表公告說：「作為在馬航董事裡的政府代表，陳家彥執行任務未能做到無可指摘的地步」，並解除了他的董事職務和其他公職。李光耀後來說：「由於遭人們的唾棄，他潦倒落魄，謀生無門。我覺得難過，但我是不得不採取有關行動。」 廉政建設不僅包括建立先進的、可操作性強的制度，更重視為制度的實現創造良好的社會環境。貪污調查局局長蔡子善說：「有一個好的制度非常重要，但許多時候單靠制度是不夠的，要取得成功，需要有個利於運作的整體風氣。」新加坡注重對公民從小進行誠信和廉政教育，重視公務員的在職培訓和職業道德教育，儒家思想中的君子作風要求為官者必須具有高尚的道德情操。快嘴李敖曾經放言說「新加坡人很笨」，如果從正面解釋這句話的含義，可以理解為新加坡人比較誠實或崇尚誠實。李光耀在回答記者提出的「行動黨在過去45年里最大的成績是什麼」的問題時說：「行動黨最大的成就是掌握政權40年，並保持其活力和誠實，而不是成為衰落和貪污的政黨。」這裡活力是相對於衰落來說的，誠實則是相對於貪污而言。新加坡人崇尚誠實，視貪腐為癌症。他們對於誠實的崇尚，可以從其對於欺騙的不予容許和嚴厲懲處得到證明。在新加坡，行賄幾十元錢會比逾期居留、醉酒駕駛遭到更為嚴厲的懲罰，其目的就是告訴人們，貪污是一種嚴重犯罪。 新加坡廉政建設的成功之處，還在於防治貪腐的紀律規定已經成為公務員內在的行為標準。例如，公務員紀律對宴請有嚴格規定，新加坡政府官員接受邀請時，第一句話往往是問「在哪裡請」。如果是在「快活谷」等豪華飯店，他們肯定不答應。中國司法部長訪問新加坡時，駐華大使舉行宴會邀請最高法官楊邦孝出席。楊邦孝與馬長青大使握手時笑著說：「我擔任最高法官兩年多了，這是第一次參加宴會。」又如，因為公務員紀律對收受禮品有規定，中國赴新加坡精神文明考察團1992年在新加坡考察時，考察團在臨走前向三位陪同的新加坡官員贈送禮品。三位官員的第一反應是不能接受，考察團解釋說，這是文化性質的紀念品，沒有商業價值，符合你們政府的規定。三人請示後同意接受，但要求有考察團內其他人在場時再給。考察團送給每人一份禮品，但一小時後，卻發現三份禮品放到了一個人的提包里，說明這些禮品回去後仍會被上交。「沒有商業價值的禮品」是沿襲新加坡的說法，如新加坡貪污調查局贈送給考察團的領帶，上面印有貪污調查局的標記，不能買賣。其他有商業價值的禮品，收受後必須上交，即使是贈送給本人的，本人想留作紀念，也必須按市場價格交費。 新加坡政府還注重對民眾進行反貪防腐教育、舉報腐敗行為教育，在全社會形成腐敗恥辱的共識。《聯合早報》的記者在有關報道中指出：「可別以為暗地裡收『咖啡錢』賄金，沒有人會知道，你身邊的人或許已經起疑，暗中注意你，準備向貪污調查局舉報！」受害人、當事人、傭人、同事都有可能舉報看到的貪污行為。這說明新加坡民眾深深知道貪污之害，普遍鄙夷貪污行為，使貪污者落到眾叛親離、千夫所指的境地。 **案件處理「防微杜漸」** 新加坡對貪腐懲罰的嚴厲，並不表現在重罪重罰，而是表現在輕罪重罰。踏進新加坡貪污調查局展覽室，一張張照片映入眼帘——有新加坡前發展部部長、博物館館長、環境部部長及一些警察、企業董事長等等，他們中多數人被法庭證明有罪後，輕則身敗名裂，晚景淒涼，重則妻離子散，甚至家破人亡。新加坡環境發展部政務部長(副部級)接受印尼商人贈送的7張機票，攜帶家人旅遊，被發現後不僅被撤職，還被判刑4年。一名在監獄工作的警員，因為幫犯人買了條香菸，收受15元「好處費」，被查出後不僅被解職，而且被判3個月徒刑。商業部的一位局長，以購買新汽車為由向銀行申請貸款，銀行付款後未買汽車，挪作他用。法院以「欺騙銀行的行為」判處其監禁一天，並處罰金17000元。在這個案例中，刑罰本身並不算很嚴厲，卻使得這位前商業部局長窮困潦倒，幾乎流落街頭。這裡需要了解一下它的附加懲罰：第一，根據有關規定，即使監禁一天，公務員資格將被取消，這位局長失去了每月萬餘元的薪水；第二，全國各個重要機關均留有本次犯罪的記錄，他失去了成為公司董事的機會，在其他領域謀生也受到極大限制；第三，受到處罰後，律師公會申請法院撤銷了他的律師資格，使他失去了謀生的另一條出路；第四，因貪腐被開除公職後，這位局長近50萬新元的公積金也被徹底取消。 可以這樣說，新加坡之所以少有貪腐，很大一部分原因就在於此，疏而不漏、防微杜漸的處罰體制避免了「小洞不補，大洞吃苦」的惡果。實際上，新加坡對在公共場所塗鴉這種並不嚴重的犯罪卻施以鞭刑這麼嚴酷的懲罰的理由，也可以幫助人們理解為什麼要對很小的貪腐處以相對很重的懲罰。用新加坡人自己的話說，不在公共場所塗鴉，是任何人都能做到的事情，鞭刑，則是任何人都害怕的懲罰，用任何人都害怕的懲罰，去讓人做任何人都能做到的事情，其結果必定是極少有人塗鴉，也少有人挨鞭刑，這叫做「以刑去刑」，這是法家而非儒家倡導的哲學。所以，李光耀從來不是純粹的儒家思想家，骨子裡更多的是法家思想。新加坡的《防止貪污法》未對賄金做最低金額的限制，貪污1元錢也可能被起訴。實踐中，確實發生過行賄20元、50元未遂被判刑的案例。 在新加坡，以下幾種常見的做法將被認定為貪污犯罪：為達到一定目的請警官吃飯屬於行賄受賄，即使是朋友之間的相互請客也容易被懷疑，因此，為避免誤會，新加坡的警察吃飯都是自己付錢；又如在新年時包紅包給清潔工，請他特別打掃自家門口也算是違法；再如出席會議時收到公司送的小禮物，如果僅送給少數人，又價值不菲，就認為是行賄，除非禮品是印上公司的標記、在公共場合送給每個人的活動紀念品。 **防禦機制「無處不在」** 新加坡廉政建設的成功，是在政治高層重視、法律監督嚴厲的基礎上，由一系列注重實效的防禦機制共同作用的結果。這些機制符合社會學對人性的分析及公共管理學的原理，貼合新加坡國情，順應歷史發展的客觀要求。 (一)公職人員高薪制度 新加坡實行的公職人員高薪制度，既有利於吸引真正人才和防止人才流失，同時又有利於降低腐敗動機，減少腐敗誘因，起到防腐保廉效果。國內外很多政治家都認為，低工資和腐敗之間是有內在聯繫的。市場經濟條件下，握有權力而工資水平低下的公職人員容易心態失衡，從而鋌而走險利用權力聚斂財富。新加坡中高級官員的年薪是全世界最高的，其內閣官員的薪酬標準是新加坡薪水最高的48個行業高管平均薪酬的三分之二。根據英國《經濟學人》2010年的統計，新加坡總統和總理年薪約218萬美元，是該國人均GDP的40倍，是美國總統年薪的5倍多。此外，還有醫療及其他福利，一般公務員退休後可領取不低於六位數的養老金，警察、外交官等特殊部門的公務員退休後還可以領取高額退休金。如此豐厚的待遇，弱化了多數公務員的腐敗動機，降低了腐敗的慾望。 (二)中央公積金制度 新加坡實行中央公積金制度，將公務員、企業職工等在職人員的一定比例的薪金強制儲蓄為養老基金，公積金數額與薪金成正比。新加坡政府設立專門的中央公積金局，對公積金實行統一管理。對公積金帳戶內的存款，每年向存款人支付6%的年息。與中國相比，新加坡的中央公積金除了可用於購買住房外，還可用於醫療保健、支付本人或子女的教育費用、退休後的生活保障、購買不動產、股票、政府公債、家屬和家庭保障保險等。由於中央公積金免交個人所得稅，而且存款利率較高，所以存入年份越長，公積金的金額就越高。如果一個公務員一直廉潔奉公，到退休時就有一筆相當可觀的存款，足以保障其退休後全家人的生活。但同時，如公務員有貪污受賄行為，公積金將被全部沒收上繳國庫。因此，公務員的貪污成本極高，任職時間越長的公務員越不敢輕易冒險，這一制度最能遏制臨近退休的公務人員常常發生的貪腐現象，即「59歲現象」。 (三)財產報告制度 新加坡以法律形式確立嚴格的財產報告制度，當官員的消費水平和生活方式與自己的收入不相符且不能說明時，將被認定為犯罪。每個官員每年都需將自己和配偶、直系親屬的財產向國家申報一次，內容包括股票、房產、土地、汽車、有關投資、現金與儲蓄等，尤其是其投資可能與官員職務衝突或者影響其職務執行的，都要申報。任職後的財產如果有所變動，應自動填寫變動財產申報清單和變動原因，改換原財產清單。重要官員財產申報需在媒體上公布，一般官員直接向上司申報。官員不申報或作虛假申報都視為犯罪，且沒有數額起點限制。 (四)重點領域防治制度 新加坡的貪腐懲處往往從最普遍的小問題著手，力求堵住最常見的漏洞，這就是我們常說的重點領域的貪腐防治。在新加坡，出入關卡時證件過期、一般的交通違規等，是普通人最容易遇到的難題。在這種情況下，最容易出現行賄求情的舉動。新加坡政府在這些最容易腐敗的地方下重手，使普通民眾切實感受到新加坡法律執行之嚴苛，政府反貪腐態度之堅決，通過嚴懲宣示新加坡對於貪腐的零容忍，從而用震懾樹立風氣。 新加坡通過體系反腐、戰略反腐、綜合式反腐等制度建設，將反腐工作全方位地納入國家廉政體系和國家發展戰略之中，在「硬道理」的開闊思路和務實作風的指導下，政治、法律、制度等措施多管齊下，互補互助，有效調動社會各方面的力量和資源集中懲治貪腐，形成官員「不想貪、不用貪、不能貪、不敢貪」的良好局面，值得我們學習借鑑。但同時也應注意，我國與新加坡國情不同，在具體做法上不能生搬硬套，而應發揚李光耀的「硬道理」精神，強調方式的可行性，注重製度的實效性。 ![史小紅：新加坡反腐倡廉制度考察](https://www.shicheng.news/images/image/1670/16701341.avif?1622550603) ![史小紅：新加坡反腐倡廉制度考察](https://www.shicheng.news/images/image/1670/16701343.avif?1622550603)