# 新加坡啟示①建設花園城市的經驗與教訓

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Published: 2019-06-12
Source: 獅城新聞

新加坡「花園城市」建設實踐

從自然條件來看，新加坡是一個地少人多、資源貧乏的城市島國。據1991年新加坡概念計劃（the Concept Plan) 預計，未來新加坡人口達到穩定的設想數字大約為400萬,而2013年概念計劃對未來人口的預測值則高達690萬。因此，新加坡不得不填海造地，土地面積由1960年時的581.5平方公里擴大到了2017年的709平方公里。新加坡不僅國土面積狹小，而且土壤不適宜於耕種，2015年，耕地占土地面積的比例僅為0.79%，水和包括糧食在內的所有農產品都必須依賴進口。對新加坡來說,如何利用有限的資源滿足來自商業、工業、住宅和娛樂等方面不斷增長的需求,是建國以後始終面臨的一大難題。

新加坡前總理李光耀曾鄭重提醒國民，新加坡所面對的四項基本難題永遠也不會消失，其中兩大問題就涉及資源匾乏：土地的局限，基本必需品(如大米和食用水)依賴進口。對於資源嚴重匾乏的小島國家來講，嚴密而有效的發展規劃和行動計劃是實現國家發展目標的必要手段。

新加坡政府對其生態環境建設的重視，原因也在於建國初期面臨的嚴重生態環境問題。二十世紀六七十年代，受傳統陋習及西方工業文明的影響，新加坡的自然環境和衛生狀況相當糟糕。當時的新加坡基礎配套設施不全，河流污染，街頭髒亂，煙霧繚繞，工廠企業亂排亂放。因此，新加坡政府開始著手治理市容，改善城市環境。清潔優美的環境可以為招商引資、旅遊業的發展、經濟產業的轉型升級提供基本保障。鑒於自身發展腹地狹小、創業資本缺乏、就業基礎薄弱、人才資源緊缺，新加坡決定從加強生態環境建設著手，尋找獨立後發展的突破口，通過打造「花園城市」增強其國民士氣，提高核心競爭力。

1.強力推進「花園城市」基本國策

作為世界上第一個把建設「花園城市」作為基本國策的國家，新加坡早在1965年就成立了「花園城市行動委員會」，由總理密切監查，通過專門的行政手段，確保工作的科學性、連續性和嚴肅性，並作為數十年基本國策堅持不動搖，從而為後續的行動提供了堅實的政策保障，奠定了數十年工作的基礎。

2.重視城市布局規劃

早在建國初期，新加坡就把科學合理的規劃作為政府的工作重中之重，通過聘請國際知名專家，用數年時間詳細地制定了概念規劃和多層次規劃，其中就包括公園綠地系統規劃，該規劃每10年編制一次，每5年檢視並修編一次。新加坡的城市規劃中，相當於我國的城市綠地系統規劃的「綠色和藍色規劃」部分占了重要地位，其主要特點在於城市綠化帶網絡化，各類綠地系統形成「點、線、面」相結合的合理布局：點，指小快綠地；線，指道路綠化；面，指大公園、規劃區內較大面積的林地。

3.重視綠化景觀設計

新加坡園林綠化植物配置經歷了綠化——美化——多樣化——藝術化的過程。新加坡的綠化規劃能夠實現，一個重要原因就是尊重事實，尊重科學：一是注重城市公共空間的設計，把規劃與城市的發展相結合，二是設計標準遵循規章制度，通過科學的規劃實現長期健康發展，三是突出最具綠化效果的五種街道的景觀設計，即城區的公園幹道、森林區的林間道路、海岸線的海岸公路、郊區的鄉間公路、主要出入口的迎送公路的設計，這樣短期內就實現了綠化和景觀設計水平高、覆蓋面廣的效果。

4.尊重自然法則、科學精神

與大多數其他地區不同，新加坡園林綠化很少見到平板規整的綠蘺、灌木、草坪、行道樹和灌木，所有植物皆無刻意修剪的痕跡，儘可能保持自然生長的狀態，這樣不但營造出了自然的環境，同時減少了由於大量修剪帶來的人力、物力資源浪費。在新加坡植物園，雙溪布洛濕地等公園，除一些必不可少的車行道之外，人行步道以砂土路為主，台階多採用枕木、石屑砌築植草磚等形式，儘可能減少硬地鋪裝面積，減少阻斷樹木根系的機會，避免道路對園林植物生長的干擾，保持自然風貌。

5.堅持政府主導管理

新加坡綠化工作由政府主導，採用種、管、養分離的方式運作。近年來每年的綠化預算資金達到了1.2億新元，其中95%是財政撥款。這些撥款中1/3用於新加坡公園局職工工資；1/3用於開發、翻新公司，1/3用於綠化養護。政府明文規定，所有政府部門都必須承擔綠化的責任，維護規劃的權威性，沒有綠化規劃，任何工程不得開工；任何人不得隨意砍伐樹木，包括自家土地上的老樹；報審施工圖必須有園林綠化設計；獲得批准的規劃建設用地要交綠化押金。

如果一年內不開工，要沒收押金。政府委託專業公司進行綠化。對破壞園林綠化的行為給予重罰。例如香港企業戴德梁行在新加坡砍掉一棵樹，罰款和賠償金達到78000新元；一些大樹每棵砍伐成本甚至高達100萬新元。因此在新加坡，綠化得到了法律的切實保護，很難遭到破壞。

目前，新加坡政府管理的綠化面積有9547公頃，包括1845公頃公園，3326公頃自然保護區，2512公頃路旁綠地，42公頃總統府及國會大廈園地，1882公頃政府空地。養護工作全部通過招投標方式推向企業，企業中標後與國家公園局簽訂為期三年的合同。這種「花錢買服務」、「用人不養人」的做法，有效降低了運營成本。

在綠化管理中，新加坡建立了一套完善的園林綠化檔案制度，胸徑1米以上的110萬棵大樹錄入電子檔案。用先進的計算機信息管理系統，可以輕而易舉地了解每棵大樹的地點、種類、年齡、每段時間的施肥、修剪、噴藥等情況。同時，新加坡擁有一批專業的植物工程師，對植物的病害及生長進行監控和處理，為城市綠化和科學管理提供了保障。

新加坡進行環境治理的教訓

儘管新加坡的環境治理工作已經取得了豐碩的成果，但是從上個世紀60年代開始環境治理至今，新加坡也面臨了許多問題。而這些問題同樣值得我們高度關注。

1.「生態實用主義」環保理念的負面影響

新加坡政府認為，經濟的增長和工業的發展處於優先地位，而這兩項的目的都是確保民眾有較高水平的生活質量。保護生態的目的也是為了更好的促進經濟發展。這種實用主義的環保理念使得新加坡環保工作的成效嚴重不平衡。在保持城市清潔衛生和環境污染控制方面，新加坡走到了世界的前列。但是新加坡的生態多樣性則存在許多問題。現代新加坡的優美環境是精心規划過的，是犧牲了原有的生態環境，建立在對大自然改造的基礎之上的結果。

鮮為人知的是，新加坡的發展幾乎是以犧牲原有生態環境為代價的。政府錯誤地認為控制了污染就等於實現了保護環境的目標。在開始工業化之前，新加坡是一個植被茂密的熱帶雨林國家，動植物多樣性得到了很好的保護。然而隨著人口的增加，新加坡的自然環境遭到了破壞。政府破壞了原有的植被，取而代之的是那些符合美學和建築標準的植物。因此新加坡雖然綠化面積廣，植被覆蓋率高，但卻是以破壞原有生態結構實現的。此外，新加坡國土面積狹小，浪淘沙等處的填海計劃嚴重破壞了新加坡的珊瑚礁和紅樹林等自然資源。

2.鄰國對本國環境的影響

鄰國對新加坡環境的影響有兩方面。一是新加坡由於資源匱乏帶來的環境安全問題，二是鄰國環境污染對新加坡的影響。新加坡國內資源匱乏，很多資源都需要靠進口。其中，水資源匱乏問題已成為制約新加坡經濟發展的關鍵因素之一。雖然新加坡採取了收集處理雨水和淡化海水等方式獲得淡水，但這種方式能供給的淡水僅占總需求量的一半。剩下一半通過管道從馬來西亞和印度尼西亞輸入。如果水源地一旦遭受污染，那麼新加坡會面臨嚴重的水資源危機。而水資源的提供也依賴於新加坡與馬來西亞、印度尼西亞雙邊關係的良好維持。因此由鄰國來提供水資源無疑是有極大的脆弱性和不穩定性。

目前新加坡政府與馬來西亞簽署的供水協定2061年到期。1991年，新加坡與印度尼西亞簽訂了由印度尼西亞每日供水10億加侖的協議。這兩份協議並不能緩解新加坡的供水壓力。原因在於印度尼西亞的水源地正遭受越來越嚴重的污染。因此，未來新加坡需要努力推動水源多樣化，通過修建新的海水淡化廠等措施，為民眾提供更充分的水資源保障。

作為一個領土面積小的國家，新加坡的環境質量還會受到東南亞其他國家的影響，特別是馬來西亞和印度尼西亞的影響。長期以來，印度尼西亞的森林火災和火山噴發對新加坡的環境造成了嚴重的影響。火災和火山噴髮帶來的煙塵不僅影響到了新加坡的空氣品質，還對新加坡民眾的身體健康帶來不良影響。印度尼西亞熱帶雨林眾多，農業方式落後原始。刀耕火種式給鄰國帶來了嚴重的大氣污染問題。這一問題短時間內難以解決，對新加坡環境的負面影響在未來可能還要持續很長時間。

（作者工作單位：上海全球治理與區域國別研究院）