# 新加坡威權制度觀察 URL: https://www.shicheng.news/zh-hant/v/8eLrm Published: 2019-09-14 Source: 獅城新聞 ![新加坡威權制度觀察](https://www.shicheng.news/images/image/1587/15875435.avif?1589860203) **前言** 世人對新加坡的制度有較大誤解，本文是法學博士、教授蔡定劍2005年所著，觀點供參考。蔡先生是中國著名的憲法學者，可惜於2010年英年早逝。 GDP領先了，沿海富裕了，國人對政治概念更迷茫了。在一些人看來，不要民主，我們經濟發展得更快，有了民主出現「多數人暴政」怎麼辦？於是批判民主者開始大行其道，得到了政治精英和財富精英的青睞。沒有民主照樣可以富裕，這點好像得到了驗證，就像文盲也可以發財一樣，但文盲發財和智慧的人發財會有所不同。 反民主論者可以論證沒有民主可以富裕，並只對民主的缺陷津津樂道。但是，他們並不能回答沒有民主能不能實現社會平和公正、沒有民主能不能保障人的基本權利、沒有民主能不能有真正的社會穩定、沒有民主能不能保證經濟和社會的可持續發展這一系列問題。 ----江平 新加坡以它高度的經濟發展，廉潔高效的政府和優美舒適的環境贏得了世界的普遍讚譽。新加坡的治國經驗特別為改革開放後的中國政府所重視，1978年11月，鄧小平訪問新加坡時在與新加坡政府正式會談以後，鄧小平與李光耀單獨閉門談了3個小時。這以後鄧對新加坡的經驗贊口不絕，並對高層領導多次談到要向新加坡學習（後來李光耀資政也幾乎成了中國領導人的資政）。所以我國有很多高級領導人都訪問過新加坡，大量的中下級領導人和官員被派去學習和培訓。所以，新加坡的經驗是中國從高層到地方官員高度認可的、並一直認真學習的榜樣。 ![新加坡威權制度觀察](https://www.shicheng.news/images/image/1587/15875436.avif?1589860203) 1978年新加坡機場 在被我國官員學習和學者介紹的新加坡經驗中，有幾點被尤為推崇：一是威權體制，把新加坡的高速經濟發展歸結於一黨執政的權威主義體制；二是「高薪養廉」制度，把新加坡的政府廉潔歸結於「高薪養廉」；三是嚴格管理，把新加坡政府高效和良好的治理歸結於嚴刑峻法的管理。2005年7月到10月，我有幸被新加坡國立大學東亞所邀請做訪問研究，使我有機會對新加坡的制度作親歷考察。我發現上述被國內官員學者推崇的新加坡經驗有很大的偏頗和誤解，使人們對新加坡的了解有相當大的誤導。我想談談我所了解到的新加坡的經驗，及我們應該向新加坡學什麼的一些看法。 **民主機制下的威權政治** 新加坡確實是一黨執政權威體制發展經濟的成功範例。這一點被廣泛地用來證明權威主義體制有利於經濟發展，經濟發展不要搞民主。 不錯，新加坡是一個建國40年來一直由人民行動黨一黨執政的國家。李光耀也一直以新加坡是一個國土狹小、資源貧乏的小國，不能出現多黨紛爭政治，否則將難以生存這樣的話來警告國人。新加坡也確實在人民行動黨的領導下取得了巨大的成功。這些都是不可否定的事實。我認為，新加坡的成功並不在於它的權威體制，而在於它充滿著深深的憂患意識和發憤圖強的精神，特別是人民行動黨在民主制的框架下，全心全意為民服務，以爭取人民支持的結果。 要了解新加坡經驗，必須了解新加坡的人民行動黨和它的政治制度。新加坡到底是一個什麼制度？是民主制還是個專制政府？它有一個完全英國式的議會民主制度，而又有一個社會主義的政黨；有一套英國留下的法治傳統和公務員制度，又有一套融合儒家和法家思想治國的理念；它以英文作為官方語言（就是官方接受的都是西方文化和西方的思維方式），但又有76％的人有中國血統（有很深的中國人的品性）。 人民行動黨有很多與中國共產黨相似的地方，它以為人民服務為宗旨，有嚴密的黨組織並有黨的外圍組織職工總會、青年團和婦女團，特別在基層有黨支部。有一套像中共早期嚴格發展黨員的制度，黨有很強的組織動員能力。但是，它與中國共產黨有根本不同的地方，它不是一個以勞動者為基礎的政黨，而是一個精英政黨，早期有些普通勞動者入黨後被請出了人民行動黨。它是個以共產黨為對手、主要與共產黨鬥爭中發展起來的政黨。它是一個議會制政黨，而不是一個革命黨。它是通過多黨競選上台的，並且必須贏得五年一次的國會選舉才能執政，政府官員必須通過像西方議員一樣的競選過程。當然目前的選舉並不是很公正的：人民行動黨作為執政黨，利用手中的權力，制定選舉規則、運用財政和政府資源、操控選舉程序（如在選區劃分、候選人資格審查等）、掌控媒體輿論，甚至最後不惜用司法手段打壓反對黨。但不管怎樣，它形式上還是多黨制，黨還是要靠打「選戰」，最終要靠多數人民的投票支持才能執政。黨不能強迫人民投票，而只能靠討好人民、取信於人民才能執政。正是這一點，是新加坡人民行動黨長期執政並被人們和國際社會承認其合法性的基礎。 儘管反對黨非常弱小，在相當一段時間裡無法挑戰人民行動黨，儘管執政黨可以利用行政、司法和媒體各種手段打壓反對黨。但是，反對黨對人民行動黨仍然有很大的壓力，人民行動黨對待選舉的認真態度，與西方多黨制國家政黨競選有相同之處。由於人民行動黨最早是靠議會民主制上台的，儘管長期由它一黨執政，它可以利用各種民主的手段保證自己的地位，但它不能廢除民主制形式。它雖然有列寧主義政黨的組織，但它一直保持著黨內民主、黨內的開放思想和不同觀點。另外還有很重要的一點，就是執政黨是通過議會和政府等政權的形式執政，而不是通過黨直接執政。競選國會議員，國會議員在聯繫人民群眾與政府方面起著支撐整個政權的作用，這點與西方發達民主國家沒有區別。 所以，由上述而判斷，新加坡基本是個民主政體，但實行權威統治。人民行動黨執政基本上還是建立在人民支持這一合法性基礎上的。正是這一點使新加坡權威統治具有了合法性。人民行動黨以「為民服務」為宗旨，通過議會選舉途徑和國會議員大量、深入、細緻地做選民工作，爭取選民支持而取得執政，使「為民服務」通過議會制度和國會議員的活動，落實在行動上。我認為這是中國共產黨在「提高黨的執政能力」，真正實現「以民為本」的執政理念，應該學習和借鑑的地方。 新加坡的成功主要不在於它的權威主義，而是真正「為民服務」。如果只講新加坡人民行動黨權威統治一面，不講它時刻為民辦事，為爭取人民支持和選票的民主基礎，只講嚴刑峻法的管理，不講它高素質的公務員隊伍和嫻熟的法治水平，就是對新加坡經驗的極大誤解。 下面我們來看看新加坡人民行動黨是如何「為民服務」，爭取民意支持的。 新加坡實行英國式的內閣制代議制民主。除有執政的人民行動黨外，還有很多反對黨。人民行動黨在歷次大選中的得票率最低的時候只有61％，高的時候84％，本屆議會得票率為75％。由於計票方法的問題，反對黨在國會中只有2個席位。 ![新加坡威權制度觀察](https://www.shicheng.news/images/image/1587/15875437.avif?1589860203) 新加坡2015年大選照片 人民行動黨是怎麼在公開競選的條件下持久地贏得多數選票支持的呢？經調查研究，大致有以下幾種因素：一是注重民意，為民服務。二是利用政府資源為執政黨大做民心工程，爭取選票，如競選時作出政治承諾，最後由政府買單。三是執政黨掌握了選舉遊戲規則的制定權，在選舉程序上作出有利於執政黨的安排：如選區劃分每次都可以改變，並且隨意分割，這可以把反對黨支持者集中的力量拆散；採用集選區制也很不利於反對黨取勝。四是以各種手段打壓反對黨，包括以候選人登記製取消政敵的候選人資格；通過對法院的控制來制裁反對黨。一位外國批評家說，「在新加坡，通過法律程序迫使一些批評者破產，從而使他們退出政壇，使用誹謗罪起訴來搞倒政敵，是新加坡政界高層慣用的方式。」 然而在以上諸種因素中，最重要的還是靠真誠「為民服務」這一條，沒有這一條，而靠後面這些不正當的手段，人民行動黨肯定早就被人民轟下了台。在我走訪的一些學者和普通人中，對人民行動黨最不滿的，也就是它採取後面這些不太光彩的手段。但是，由於它真的認認真真為民辦事，也確實辦得不錯，人民也就容忍了這些。而這些也是人民行動黨的危機所在。 人民行動黨的執政信念是以民為本，心繫群眾，關懷草根。它是怎麼落實這些理念的呢？具體通過國會議員與黨的社區領袖攜手紮根基層，以為民服務為宗旨，全心投入為選區服務，多種方式聯繫選民，定期接待選民，聽取民意，把脈民生，為民眾排憂解難。這些口號和方法我們聽起來非常熟悉，似曾相識。但對人民行動黨來說，這決不是口號，而是實實在在的「行動」。它是通過點點滴滴的為民辦事，才爭來了執政地位。 人民行動黨議員是怎麼「為民服務」的呢？為此，我考察了兩個議員的選民接待活動日。根據行動黨的要求，國會議員必須每周有一個晚上接待選民，包括政府內閣成員也不例外（新加坡實行議會內閣制，政府內閣成員是從議員中產生的）。我去走訪的正好是李顯龍總理的集選區（一個選區選多名議員，而且是各政黨組團隊來競選），與他一同選區的議員告訴我，李顯龍當副總理時也要每周來接待選民，現在當總理不能經常來，但每周也要委託人來接待選民。這個集選區有5個議員，把選區分成5個小區，每個議員固定聯繫一個區。 接待我的議員說，一般情況下每次接待選民大約有40～50個選民求助（據材料，有接待選民多的議員一年接待過5萬個選民）。接待室一般在社區由議員租用的幼兒園、社區活動中心等公共場所內。一些黨的社區領袖（基層骨幹）每周為議員接待選民提供志願服務，為求助者登記、錄入、摘要、分類和提出處理建議等。不管來多少求助者，議員當晚都要把所有投訴者接待完。來選民接待站求助的問題，根本不是在我們這裡看到的那麼嚴重的上訪問題（或冤假錯案，或告貪官污吏，或土地被占、房屋拆遷等等），而在我們看來多數是一些雞毛蒜皮的個人小事。來投訴的問題通常是：希望能更快地分配到組屋（新加坡政府為高收入以外的居民提供的一種低價商品房）；孩子能不能報讀更好學校；外籍配偶能否申請永久居民？有的是要求找工作；有的要求暫緩還貸款或緩交水電費；有的是子女不贍養老人；有的是鄰里糾紛樓上影響樓下的安寧，等等。 來求助的問題並不是議員都能解決，很多情況下議員只是給來訪者提供正確解決問題的途徑和信息，對一些問題提出處理意見、建議轉交政府部門和法定機構。議員有的也要求政府或有關部門的工作人員來現場辦公，當場解決一些選民的投訴。對極少數十分貧困的求助者急需要錢的，議員當場開出一張小額支票，以解燃眉之急。有關部門會十分重視議員的來信，會儘量解決求助的問題。有些大的、困難的問題，或有關部門沒有很好解決答覆的問題，議員有機會向部長提出，政府專門安排了議員與部長共同進餐的場所。不管投訴的問題是否能解決，有關部門都要給予投訴者答覆或給一個合理的解釋。 除了接待選民，議員還必須走訪選區與選民保持廣泛的接觸。訪問選區是十分辛勞的事。一種是撒網式的，利用半天時間走訪選區內的幾個點；一種是每周進行一次挨家挨戶的訪問，一戶一戶地認識居民。國會議員要確保大選前訪問每一座組屋的每個家庭至少兩次。通過訪問，了解普通居民的生活和需求，以爭取選民的支持。 人民行動黨把整個執政基礎深深地紮根在基層。人民行動黨在基層還通過各種組織為選區公民提供服務，主要有人民行動黨社區基金和人民協會。 社區基金是人民行動黨在基層設立的福利性機構，為社區提供一些政府基層組織所不及的服務，在社區開辦行動黨幼兒園、託兒中心、兒童圖書館、電腦輔導班等，還為選區提供一些福利如保健計劃、學生獎學金等，總之居民需要什麼，就主辦什麼活動。如社區幼兒園為中低收入的家庭提供低價的學前教育（如每學期收費從20多元到80多元，私人幼兒園高達800到2000多元不等）。每個組屋區都有一所行動黨的幼兒園，目的是從幼兒開始培養對行動黨的認同，也是為了爭取家長選民的支持。 人民協會是一個半官方的非政府組織，主要從事政府不及的社區服務事務，如經營老人樂齡中心、退休人員俱樂部、兒童音樂繪畫班、電腦、健美、舞蹈班，甚至開茶室、收藏室等，組織居民進行交流、搞聚餐活動、節日慶祝、歌詠比賽、搞環境保護等，總之一切能吸引、服務居民的事他們都干。他們辦的這些活動雖然都是經營性的，但不營利，由於政府有補助，比其他完全商業性的經營便宜許多。 這些社區服務組織都掌握在人民行動黨的基層領導手裡。這個領導就是選區國會議員。國會議員既是選區黨組織的支部主席，又是社區基金會的主席，也是人民協會的顧問。就是說，所有「為民服務」的好事都由黨的國會議員包攬。在這裡，沒有黨的領導，只有黨的服務。 很多去過人民行動黨總部考察的中國領導人、官員和學者，都對行動黨總部小樓表示驚訝。這個執政40年成就輝煌的黨，總部坐落在偏僻但交通方便的機場路邊，在許多居民組屋中間一座再普通不過的只有二層高的小樓，辦公室和會議室設備簡陋，黨總部只有11個工作人員。曾多次有人提議在市中心最繁華的烏節路建一座行動黨總部大樓，黨經過反覆考慮取消了這一計劃。認為黨的總部大樓建在市中心太顯眼，使人民隨時感到黨高高在上。於是黨的總部從繁華鬧市搬到了遠離市區的居民區。 ![新加坡威權制度觀察](https://www.shicheng.news/images/image/1587/15875438.avif?1589860203) 人民行動黨總部大樓 圖片源於東方欲曉博客 行動黨總部這麼少的工作人員，表明它沒有、也不可能承擔任何政府職能。還表明黨的核心並不集中在上面。可見，新加坡人民行動黨不在政府之外、政府之上，而是在政府之中，在選區人民群眾中。行動黨不顯示權力，而是時刻告誡不忘人民，不能脫離人民的支持。並且從制度上保證這樣做，這才是新加坡人民行動黨在民主體制下一黨長期執政的根本所在。 新加坡是個民主制政體，但缺乏充分的政治自由（有社會自由）；有嚴格的法治，但並不充分保障現代人權；有成熟的市場經濟，而政府控制無所不在。 中國向新加坡學什麼？是只學上述的後者，不學它如何在民主制度基礎上，通過政權途徑打造民心基礎，那就是對新加坡經驗的極大誤讀，會把人引向歧途。要知道是人民行動黨建立在民主制度和民心基礎上的執政，才使它有權威的統治和立於不敗之地。而五年一次的大選是一把懸在人民行動黨頭上的達摩克利斯之劍，有失去政權的危險，使它一直充滿著危機感，督促它時刻不忘記人民。這才是它認真為民服務的內在的、永久動力。 **「廉政」並非高薪養**** 根據透明國際全球腐敗指數顯示，2005年全球最清廉的國家和地區排名中，新加坡名列第五，它也是亞洲最清廉的國家。新加坡的政府廉潔為世界所公認。新加坡所處的周圍國家和地區腐敗叢生，為什麼新加坡一枝獨秀保持清廉？ 很多去新加坡考察回來的人們告訴我們，新加坡的經驗是「高薪養廉」。很多學者和官員對新加坡的「高薪養廉」讚賞不已，躍躍欲試。如果不是中國政府官員太多和經濟能力不及，恐怕高薪養廉早已實施。 新加坡是怎麼保持政府的廉潔，是高薪養起來的嗎？這是我到新加坡後特別想搞清楚的問題。 為弄清這個問題，我先後走訪了新加坡國立大學教授、人民行動黨總部、國會議員和有關政府官員。我從他們那裡得到一個重要的、顛覆我們觀念的理論是，新加坡政府實行官員高薪制的主要目的不是用來養廉的，而是為了吸引人才。國大政治學系反腐研究專家JonS．T．Quah教授告訴我，新加坡政府官員高薪制是20世紀80年代中後期真正開始實行的。在這以前，新加坡政府就解決了廉政問題。 在殖民地政府時代，新加坡也是很腐敗的，當時公務員工資不算低。1965年新加坡被馬來西亞踢出來獨立建國時，給這個沒有任何資源的新生小國留下的是大量的財政赤字。人民行動黨當時就發誓要建立一個廉潔的政府。但為了減少開支，不得不大量削減公務員的工資。所以到70年代初，新加坡公務員的工資是很低的，1973年開始給公務員每年多發一個月的薪水，但水平還是很低的。 1985年，李光耀提出要減少政治領導人和高級公務員與私營企業界高級人員之間的收入差距，以降低腐敗的刺激。1989年較大幅度提高工資。1994年實行部長和高級公務員年薪與6個私營企業界前4名高級人員的平均工資掛鉤的政策，部長和高級官員拿他們三分之二的薪水，並根據經濟狀況上下浮動。以2000年為例，總理年薪為194萬新元，部長為142萬新元，政務部長或其他頂級公務員在110萬新元左右。常任秘書約60萬～70萬新元，中級官員約10多萬新元。 ![新加坡威權制度觀察](https://www.shicheng.news/images/image/1587/15875439.avif?1585052364) 李光耀，當代最傑出的政治家之一 從上述情況看，新加坡高級領導人的收入差不多是世界上最高的。但是，有兩點必須注意：一是這些拿100萬以上高薪的人很少，政府部門估計也就只有30人左右。二是這個薪金是政府給他們的全部收入，部長包括總理都沒有專職司機和汽車，上班開自己的車，有大型公務活動才會政府派車。他們沒有政府的退休金和醫療保險，都要自己上商業養老和醫療保險。一位高級官員告訴我，如果一位部長在大選中落選，不能當部長，那他什麼也沒有了，政府與他就沒有關係了。部長薪金看起來很多，但這是全部收入，再不能有其他收入，也沒有其他任何的特殊待遇。 我在新加坡國立大學東亞研究所時，單位組織去越南旅遊（費用自己掏，單位補助一點），可帶家屬，費用自理。所長家屬與我們一起旅遊。同事告訴我所長夫人是政府的一位副部長。根據我們的經驗，部長應該是帶著她的家屬「公游」就可以了，根本不會與我們跟團隊旅遊。另一件事是一位新加坡部長應邀來北京公務，有點業餘時間想看看北京有特點的地方，我介紹了一個地方。部長一行四人要打車過來，我說還是我開車去接吧。我與部長開玩笑說，我能給部長開車這是我不可想像的事。根據我們了解，我國部長出國，肯定有使館的全程安排和陪同。 由此看來，與其他國家比，新加坡官員是不是「高薪」制還不敢肯定，需要對隱性收入作複雜的計算。即使是高薪制，這種高薪也充滿著責任和風險，離任職務後政府沒有給他任何的保障。 當年李光耀提出提高領導人薪金的出發點是為了吸引最優秀的人才到政府任職，也防止人才流失。雖然有防腐的目的，但不是主要的。 我們知道，李光耀在新加坡推行精英政治。他希望把各界精英都吸收到政府擔任高級領導人。他納賢的對象主要是醫生、律師、會計、大學教授、企業家、銀行家等有能力、並且誠實和品德優秀的傑出人物。如果發現合適的人選，行動黨會勸他們棄職從政。這意味著他們可能放棄200萬、300萬，甚至500萬的年薪。在這種情況下，即使來當一個部長少於100萬也是不太容易勸人家來從政的。可見，新加坡的政治生態與中國完全不同，新加坡人不太願意從政，要從社會招攬人才。中國社會是官本位，直到今天很多大學生仍以考公務員為第一志願。一個公務員職位招考少則幾十人，多則幾百人報名。如果實行公務員高薪，這個社會的價值觀念更會偏斜，更像中國古代那樣「唯有讀書高」了。為了當官而爭鬥，官場腐敗會更加嚴重。所以，不了解新加坡的背景，光看到官員的高薪，以為是高薪養廉，是很片面的。這些傑出人士來從政，不是錢所吸引的，而是要他們經濟上作出犧牲。如果是為了錢，他們用不著來當官，他們的收入本來就很高。所以，高薪的目的是為了吸引人才和防止人才的流失，但它也能降低腐敗的誘惑，會起到防腐的客觀效果。 那麼，人們會問新加坡政府是如何保持廉政的？據我的了解，它絕不是人們普遍流行認為的「高薪養廉」，而是有更多的其他重要因素： 首先，以廉政作為人民行動黨的強烈的執政理念。可以說，世界上沒有一個政府像新加坡政府，把廉政作為如此重要的執政理念。所以，人民行動黨的黨徽中間白色部分就是表明「廉潔與正直」。1959年人民行動黨贏得第一屆大選組織政府時，內閣成員就一律穿統一白色裝宣誓就職。這套白裝成了人民行動黨的黨服，在重大集會和節日，行動黨都穿它。表明這個黨以廉政為最重要的價值。為什麼？ 我們知道，新加坡剛獨立和建立自治政府的時候，它周圍的亞洲國家領袖都是貪得無厭，官員腐敗、墮落、貪污、賄賂、敲詐無所不在。在馬來西亞、泰國、印度、國民黨政府、韓國、菲律賓、印度尼西亞，包括新加坡，政府一個比一個腐敗。這些原為受壓迫的同胞爭取自由的鬥士，都墮落成為人民財產的掠奪者。人民行動黨也是在亞洲革命浪潮衝擊下，為擺脫殖民統治為同胞爭取自由建立的，但他們的領導人都是出身有產階級，並大多是受過劍橋教育的大學生。他們對這些腐敗深惡痛絕，他們讚賞當時中國共產黨艱苦樸素的作風。所以，他們發誓要建立一個廉潔的政府。李光耀說，如果我們不能建立一個廉潔的政府，我們將不能生存。 有人說，廉政光靠決心和信念是不行的。我認為，如果創業的第一代領導人有這種強烈的責任感和堅定的信念，即使沒有制度保障，而靠領導人以身作則，也有可能在他有影響的時候保持政府廉潔。 李光耀不但有這種決心，而且長期以來確實以身作則，從當總理開始他每月拿3500新元，上世紀70年代初，他把部長的月薪從2500新元提高到4500新元的時候，他還是拿3500新元，直到1985年。直到現在，新加坡領導人一律都沒有政府僱傭的園丁、廚師和傭人為其服務。更何況，人民行動黨不僅有理想、信念和決心，還逐步建立起一套制度來保障廉政。 首先是依靠建立以減少腐敗機會為主旨的反腐法律制度。1960年，新加坡政府就修改了早年殖民時期的《預防腐敗法》（POCA）。這個法律的宗旨是採取一切可能的措施去減少腐敗的機會，並使得腐敗發現起來更容易，然後用嚴厲、及時的懲罰來阻嚇犯罪。這個法律對貪污、賄賂行為作了廣泛的規定；對各種腐敗的形式作了明確的規定；在證據上，對官員腐敗採取有罪推定，如果一個官員被發現生活闊氣，消費明顯超過收入，或擁有與收入不相稱的財產，法院就可以此作為受賄的證據；法律還給予反貪人員很大的調查取證權，規定被控方家屬和證人有提供實情的義務，否則將受到嚴重處罰。 其次，採取一切可能的措施減少腐敗的機會，是新加坡反腐敗最重要、最有效的經驗。新加坡政府是世界上少有的掌握國家和社會資源，並大量進行政府投資的政府，很多大的建設項目都由政府投資，有80％的居民住的組屋是由政府蓋的。錢權交換的機會是很多的，但是由於各種制度健全，堵塞了腐敗的渠道，使得官員沒有機會腐敗。這種制度就是權力分配的分散化，凡重大決定都防止任何一個官員可以個人作主，而是幾名官員共同參與決定，政府合同由不同的級別審查決定，各種責任非常明確。 第三，強有力和有效的反貪調查局CPIB。現有77人的反貪調查局直接在總理領導下工作，是防止和打擊貪污賄賂的利器。它的成功在於：它在新加坡得到人民的高度信任；它被賦予很有效的權力和手段，如任何證人一旦受貪污調查局傳喚，都必須前往據實報告，如果發現提供假信息或誤導性信息，將面臨罰款和監禁處罰。新加坡畢竟很小，反貪機構能有效地監控官員，有腐敗行為也很容易得到揭露。 註：CPIB同樣受制約，其任免、考核、調查授權、案件判決分屬不同機構。比如CPIB行使特別調查權必須經檢察官授權。 一國的反貪是否成功、有效，有兩點是十分重要的：一是制止犯罪不在於它的法律是否嚴厲，而在於犯罪者受處罰的機率。如果違法者受處罰的機率很小，即使再嚴厲的處罰都不足以制止犯罪。如果犯罪被發現的機率很高，它的震懾作用是巨大的。一位專家告訴我，新加坡貪污犯被抓的機率高出菲律賓40倍。在貪污犯被抓機率低的情況下，被抓的貪官往往還很不服氣，會說：為什麼抓我不抓他？認為被抓只是運氣不好。所以很多人心存僥倖。 另一重要因素是對犯罪的規定必須明確。一旦觸犯規定就必須給予處罰，不能再考量各種因素，如看官職大小、是否有背景、或者認為違法的太多了（如法律規定官員接受1000元即為受賄，不能因為人數太多就內部掌握接受1萬元才處理）等因素。這樣，就把制裁界線給模糊了，人們不知界線在哪裡，就會得寸進尺。新加坡這方面非常乾脆，只要發現觸線的人都會受到處理。60年代，曾有一位部長反對購買波音飛機，但私下透過人向波音公司表示願意提供有償服務。被告發後，儘管只是嫌疑，李光耀也果斷地解除了他的職務。這位部長最後被人們唾棄潦倒落魄。 第四，政府公開透明。沒有公開透明就沒有廉政，政府暗箱操作是腐敗之源。公開透明包括各方面，政務公開透明，所有的辦事程序都法制化、公開，如某工程招標，都是非常透明的，如果人們有懷疑，可以投訴。有關部門都應提供材料，並作出解釋。 官員的財產都是公開的，人們對官員的財產有疑問，可以投訴，有關部門應調查並向人們作出解釋，包括對李光耀本人的投訴也不例外。1995年，有人投訴李光耀父子在購房中有不公正交易。總理吳作棟下令調查李光耀和李顯龍（當時副總理）兩處購房過程。調查表明，這兩處購房在預售中發展商給他們父子10％以內的折扣。成交後由於市場房價飛漲，於是有人就向有關部門投訴。李光耀要求將調查結果徹底公開，並把它提交國會討論。在辯論中，反對黨也認為這個折扣是市場的一般做法。由於不遮掩，完全公開披露，使此事完全化解。 第五，新加坡政府的廉潔還在於它經過幾十年的國民教育，公民具有良好的素質，已經建立起廉政的良好的輿論氛圍和社會文化：人們把貪污受賄的公職人員看成社會公敵。加上新加坡是個法治社會，人們都自覺地依法律規則辦事，而不會首先想到去打通關係。所以，靠行賄辦事在新加坡自然就很少。 新加坡的廉政來自一整套的政治理念、社會、文化氛圍、政府透明、法治和嚴厲查處機構等，高薪是其中一種因素，但決不是主要因素。新加坡反腐的成功在於做到了使公職人員「不能貪、不想貪、不敢貪」。把新加坡的廉政歸結「高薪養廉」是錯誤的理論。僅靠高薪是不可能養廉的，因為對大多數人來說，貪婪是無止境的。否則，你不能解釋為什麼那麼多高官有很好的生活條件和待遇，還要貪幾百萬、幾千萬，這是為了生活嗎？前印尼總統蘇哈托家族貪污擁有420億元資產（大概可以占到印尼GDP的40％），菲律賓前總統馬科斯掠奪了國家大約50億到100億元財富，前秘魯總統藤森從國庫貪污了數百萬美元，前薩伊總統蒙博托搜颳了大約50億美元至80億美元（相當於薩伊每年接受國際援助資金的40％），這些作何解釋呢？惟一的解釋是人的貪婪是無止境的。 要防止腐敗，讓官員可以維持社會中等生活水平是必要的，如果收入太低，以致他們不能維持基本的生計，就必然產生腐敗，像印尼和菲律賓政府給公務員的工資只夠他們三分之一的生活費，逼得官員只有敲詐，很多外國人在從進海關開始就會遇上敲詐。在讓官員保持中等生活水平的條件下，能不能防止腐敗就要靠制度和文化了。 如果一個國家沒有有效並可嚴格執行的制度，貪污受賄就像在自己的銀行卡上取款一樣容易，誰都會這麼做，即使他已經很有錢。 ****秩序不僅靠嚴刑峻法**** 說到新加坡，人們都對它的花園城市，高效的管理和良好的秩序讚賞不已。而我們過去更多地把新加坡的這些成效歸結於嚴格管理、嚴刑峻法。 新加坡確實是有非常嚴格的管理，為維護公共衛生和秩序，對違法者處以很高的罰款，如在公交車上吸菸、喝飲料會罰款2000新元（相當於一個人一月的工資）。新加坡還保留古代的鞭刑和絞刑。如對在建築物上亂塗鴉者和外國人逾期不回國者，都可處以數月的監禁和鞭刑這樣的重罰。但是，僅有嚴刑峻法就能產生現代文明和秩序嗎？這點顯然不能為各國的歷史和現實所證明。我國有世界上最嚴厲的處罰貪污的法律和數以百計的反對各種腐敗的規定，卻不能有效地制止貪污風行，難道新加坡就能靠嚴刑峻法管出一個和諧、秩序、文明的社會嗎？ 在新加坡作研究期間，我藉機會把東南亞的馬來西亞、泰國、越南和印度尼西亞等國家掃視了一遍。我深信，一個城市的街道、特別是道路交通是最能反映城市的社會秩序、文明水準和政府管理水平的。在曼谷、胡志明市和雅加達市，摩托車像蝗蟲一樣在街上飛奔，人們不守交通規則，無論是汽車、摩托車還是行人，有的地方也沒有紅綠燈，有的地方沒有斑馬線，你要規矩一點就過不了馬路，會感到路上充滿危險。還有髒亂的街道和店鋪，亂要價的買賣，亂索費的管理人員。還有城市交通設計的混亂，像曼谷市不是地鐵而是地上鐵道（又粗又笨）直貫市中心大道，使城市充滿嘈雜、混亂。每當我從周邊國家城市回到新加坡時，總有一種從混亂回到秩序，從嘈雜回到安寧，從工廠回到花園的感覺。 那麼，究竟是什麼使得新加坡環境優美、秩序良好、管理高效呢？我認為，有幾個重要因素：一是新加坡有一套良好的法治；二是有一套優秀的公務員制度和精英治理；三是政府決策的公開和公眾參與；四是有良好的公民教育。如果沒有這些基本因素，光是靠嚴刑峻法，可以建立良好的秩序，但不可能使社會充滿活力；可以使人民懼怕法律，但不可能使人民信賴尊重政府；可以使政府很有力量，但不可以使管理有高水平和富有效率。 新加坡的良好治理首先來自於它的法治傳統。法治傳統是英國殖民者的遺產，由李光耀這個英國劍橋大學法學院畢業生以及他的一些從英國學法律出身的同僚們很好地承襲下來。當然，他在繼承英國法制時作了一些適應新加坡亞洲文化的改造，這就是他強調嚴刑峻法的一面。 我說的法治不僅是指政府對社會的管理和秩序的維護，更重要的是指政府按規矩辦事，而不是靠關係、人情和隨情形辦事。在新加坡有很多政府投資建設項目，這些項目都靠法制下的公開平等競爭招標，沒有人想要通過關係去拿項目的。在公開招標中如果落選的公司對某公司中標有疑義，可以要求政府說明理由並可查詢有關資料。如果不是按法律規則辦事和有徹底的公開競爭，新加坡這種靠政府控制資源並大量投資的國家腐敗是不堪設想的。 我認識一個為社區志願服務的商人。他有一個娛樂公司，也做一些為娛樂場所從外國引進歌星的業務。這看起來似乎是一個比較敏感的行業，在有的國家恐怕要靠很硬的關係才可以做。但這個老闆說，我不需要關係，我只是很懂得他們的辦事程序。如果我要引進一個歌星，只要他的條件符合政府規定，無論是使館、人力資源部、或警察部門若要拒絕簽證或不給工作準許證，我可以要求他們給我說明理由。如果沒有道理或發現有不公正的地方，我可以投訴工作人員。如果這個工作人員受到幾次投訴，他可能就有麻煩。 靠熟悉程序辦事，而不是靠關係辦事，這就是法治社會的特點。我看到國會議員在處理選民的投訴時，涉及到法律問題時，從不干預實體問題，而只是提出程序性的建議。如某人受警察處罰認為不公，議員只會幫他怎麼申訴，不干預警察的處理。如果某人因被處罰或沒有交電費而被停電，一時交不起錢求助議員，議員不會要求有關部門豁免罰款或電費，而只會建議考慮他的困難緩交。他違法違規應該交錢，沒有人可以通過關係和特殊權力免除它。大家都依法辦事，不干預別人行使職權。 不僅是公務人員，普通老百姓這種意識也很強。不僅是政府機關，社會組織也都嚴格依規矩辦事。我這次去國立大學東亞所作訪問研究員是一個短期的工作，所以行政管理上與大學的教授是一樣的。 我是在一個周五的晚上（7月15日）到學校公寓的，由於正好是一個周末，我只能周一到所里報到。按學校的規定，我工作的起止時間從報到日（7月18日）開始，到10月17日結束。我原認為從15日到學校公寓這天開始算，這樣我10月14日可以回國，所以15日後就安排了國內的工作。如果我17日才能回國，意味著我要在新加坡多呆3天，這3天的房租等費用由我自己承擔。所以我向所里提出要求14日回國。所里的回答是按規定我必須17日才能回國，確實要14日回國的話，只能用你自己的休假時間，或者按請事假要扣補貼。儘管他們表示同情我的情況，但是，他們說不能改變規定。我只有填假單報批准後才按我的計劃回國。研究所還實行坐班制，每周兩次固定的集體學術活動。這是一個大學的研究所，不是國家機關，就實行如此嚴格的管理，對外國學者也不講客氣，一律按規定辦事。 法治是靠好的公務員制度實現的。李光耀曾非常重視公務員制度的建設，他說公務員關係到民主制度的存亡。有再好的民主和法律沒有好的公務員操持，這個國家也會面臨困境。在東南亞國家中，印度的民主制度相對比較成功（在激烈的種族、宗教和語言的衝突中得以維持），而印尼和巴基斯坦的民主制陷於崩潰，其重要原因之一是印度接過了英國的公務員制度，而印尼則沒有。荷蘭人認為，不應教印尼人怎樣管理自己。 新加坡信奉精英治國，他們重視挑選、培養公務員的做法也是很少見的。政府會找各行業的優秀人才加入到公務員隊伍。對進入公務員隊伍的人沒有統一考試，但要進行高難度綜合心理能力素質測試，要回答上千道題的問題。為把優秀的大學生吸收到公務員隊伍，在大學裡設立了「總統獎學金」和「武裝部隊獎學金」等各種獎學金，對獲得這些獎學金的優秀學生，根據政府需要的專業，幫助完成學業，有的送出國留學。受政府資助的優秀學生，條件是畢業後當公務員，為政府服務若干年後才得離開。 我去過世界上不少大城市，新加坡的城市規劃設計和公共運輸便利是少見的。人們說新加坡是個購物天堂，它有很多遍及全市、分布合理的商業中心。但是，即使在周末、節假日，你也看不到大街上有多少行人，所以交通都比較暢通。為什麼？人都在商場裡、在相互貫通的樓宇之間和地下通道行走。新加坡的城市交通和商業區規劃是令人叫絕的。 在新加坡，幾乎所有大型的商業中心都與交通樞紐連在一起。交通樞紐都是公共汽車總站與某個地鐵口連接。所以，新加坡人上街逛商場在家門口就可以上公共汽車或地鐵，你可以直接或倒一次車就可以到一個商業中心。商業中心通常是與地鐵的一個出口或巴士總站相連，每個大的商業中心裏面都有飲食城，有各種風味的豐富飲食，有的還有影院等娛樂設施，人們不用出商業中心，就可以逛上一天，好購、好吃、好玩後，你根本不用去大街上走就可以坐地鐵或巴士回家了。 ![新加坡威權制度觀察](https://www.shicheng.news/images/image/1587/15875440.avif?1589860203) 新加坡的公共運輸便利性全球領先 那些巴士總站的設計也是非常智慧的。不像北京的巴士總站一般是某一路或好幾路車的終點停泊站，與其他交通不一定有聯繫。而新加坡的巴士總站通常都是十幾路甚至幾十路車的會合點，而這個總站又是與地鐵相連的。這樣人們轉車是非常方便的，到城市的任何一個地方大都不用轉兩次以上的車。而且轉車一般不需要走太多的路，在原地可轉另一個公交。 有人會問這麼多車匯到一起不是人車亂成一團了嗎？你在新加坡根本看不到這種情況。因為巴士總站的設計是非常科學的，它一般成一個圓形、弧形或多邊形，這個圓或多邊形區域與地鐵相連。圓的內側一面是巴士停車場，車子進站時把顧客運到停車場的對面，顧客下車的這一面有商店、超市和飲食城等各種服務業。人們下車後在圓的中心內購物、吃飯，然後到下車的地方乘車離開，這些車駛向不同的方向。人們大都不用在街上走和穿行馬路。這就是新加坡的商業和交通一體化的設計，地鐵出口就進了商場，巴士終點站必有商業中心。 新加坡的城市道路交通和商業設計、城市建設管理是一流的，反映了城市管理者水平，我認為這需要很高素質的人才能做到。 有效的政府管理靠的是科學和智慧，還要靠民眾參與。新加坡政府把許多對廣大群眾生活和利益有影響的決策事情通過媒體交給人民討論。如早年為緩解市中心交通擁擠，政府提出在繁忙時段駛入市中心要不要交費的建議交市民討論。隨汽車增加，地面交通不能適應需要，政府又把興建地鐵的計劃交民眾發表意見。 新加坡政府很相信精英的決策，但政府的決策都交人民討論，向人民作出解釋。李光耀不但要求政府部長有決策能力，而且要有公開解釋政策的能力。可見新加坡政府也是非常公開和透明的。只要涉及人民利益的大事，作出重大決策時都經過公開的辯論，聽取民意，並根據民意作出調整。像80年代和90年代新加坡大幅度提高公務員工資，也都經過國會反覆辯論，總理陳述各種理由說明提高薪金的必要。60年代，新加坡政府曾推行「兩個就夠了」的計劃生育政策。80年代這個政策受到廣泛指責。後來新加坡政府對這個政策進行了認真檢討，現在取消了這個政策，並採取鼓勵國人多生孩子的措施。 與我們做事常常靠摸著石頭過河的辦法比，新加坡政府的管理不僅及時到位，而且超前，很多事都是未雨綢繆，並讓人民參與。為了帶動經濟發展，新加坡政府在今年4月決定2009年興建兩個包括賭場在內的綜合旅遊度假村。但是，老百姓很擔心這種賭博惡習會危害家庭。於是，政府在10月17日就制定出《賭場管制法（草案）》並公布讓全民討論。草案中規定了防止可能出現濫賭的許多措施。有人評論這個草案是目前世界上同類法律中最詳盡、最透明的法律。在做一件事之前，就有一套完備的制度措施跟上，這充分反映了政府的管理能力和水平。我們這裡做事常常是事先沒有法律對策，事後問題暴露一大堆，也找不到有效的解決措施。新加坡的政府管理是精英決策、民眾參與式的民主管理，使決策在較高水準基礎上充分反映和尊重民意，這不僅使政策更正確，而且使政策更好地執行，人民了解政府政策，從而會更自覺維護和服從。這種管理才會是真正有效的。 新加坡政府推崇靠嚴刑峻法來建立秩序，但是，它更明白僅靠法律是不行的，法律並不都能建立秩序。李光耀認為，如果沒有秩序法律便不能運作。在一個穩定的社會，只有秩序已經確立，法律能夠實行的時候，才能按預先確定的法律，建立起人民之間、人民和國家之間的關係準則。秩序從何而來？它來自良好的公務員的嚴格依法辦事和公民的規矩意識。 到過新加坡的人都會感覺到，新加坡人很和善友好，而且很敬業、有責任心和守規矩。問路時無論是行人還是巴士司機大多會耐心地告訴你。公交車上有不准吸菸和喝飲料否則罰款2000新元的告示。我從來沒有看到人在禁菸的地方吸菸。幾個月中我沒有見過交通警察也很少看到警察，更沒有見過其他什麼「執法人員」。看來新加坡的法律主要靠自覺執行，而不是靠強制。李光耀說，新加坡的華人不是中國中原那些達官貴人、謙謙君子的後代，而是來自福建廣東籍那些沒有受過什麼教育的華裔後代，為什麼他們現在顯得守規矩、文明、有教養呢？這主要是公民教育的結果。 ![新加坡威權制度觀察](https://www.shicheng.news/images/image/1587/15875441.avif?1585052364) 新加坡的教育世界一流 新加坡社會中公務員隊伍和上層人士大都是受過西方正統教育的精英，大都有遵法制、守秩序、講責任、求認真和講敬業的精神文化。下層普通百姓由於大多數是華人，公民教育主要是通過提倡講漢語，強調保留東方傳統文化特別是學習儒家文化，培養公民講規矩、守秩序、有禮貌、樂於助人等品德。這些傳統道德觀念不是通過政治教育而是通過學校教育實現，但也輔之以社會教育和社會運動。李光耀非常重視華人傳統道德的培養，在過去幾十年中很多重要場合，都公開大力倡導儒家文化，大講保持華人傳統的重要性。政府也多次發動各種運動推動傳統文化的保留。可以說，在華人文化圈內，新加坡是華人傳統文化保持最好的國家，很多方面好於中國。可見，新加坡是一個吸西方文化之精髓，承中華傳統之美德，借現代法制之工具、民主之手段，建立了新加坡的和諧社會。 在以上對新加坡的制度考察分析中，有很多的肯定和讚譽，這並不意味著我就一定十分欣賞推崇新加坡模式，我只是想把我看到的新加坡成功背後的一些真實原因告訴大家，而這些原因正好是我們過去幾十年學習新加坡經驗時所忽視或曲解的。 在肯定新加坡成功經驗的時候，還必須提醒兩點：它的很多做法和經驗值得學習，但它的模式未必具有普世性。因為新加坡確實太小了，大國碰到問題的複雜性可能比小國成幾何數列增長。新加坡成功經驗的背後，有一些做法已不適應社會發展和人民需要，引起一些不滿，這些不應該成為他國學習的榜樣。 新加坡實施典型的精英政治。人民行動黨就像是一個慈母，政府就像個有能力的嚴父，父母用它辛勤的勞動給子女帶來財富，並用自己的管教方法呵護著它的子女，但現代社會的子女還是覺得不太舒服，願自己過自由自在的小日子。這就是新加坡政府目前存在的問題。 ****補充**** 新加坡公務員隊伍參照英國的體制，公務員體系、軍隊、警察屬於事務類的公務員，都不能參加政黨。只有政務類的部長、副部長去參加政黨。 人民行動黨本身沒有龐大的組織體系，各個政府機關、法定機構也沒有黨組織，不搞組織生活，更沒有專職的黨務幹部。任何人到任何部門求職無須填寫「政治面貌」，也沒有黨員優先錄用的規定。 人民行動黨的工作主要就是打選戰，努力通過競選爭取上台並保持執政地位。 新加坡研究中心主任呂元禮認為，四方面的因素保證新加坡官員的廉潔：一是以德養廉，使人不想貪；二是以俸養廉，使人不比貪；三是以規養廉，使人不能貪；四是以法保廉，使人不敢貪。 新加坡部長的工資看著很高，其實並不高。按新加坡統計數據，部長們原來的崗位都是各行業的高管層，其從政後的收入只有原來收入的70%，而且沒有其它福利待遇。 新加坡的教育全球聞名，質量非常高。國內很多孩子想去新加坡上公立學校，可節約很多支出。但學習方式、思維方式和英文的基礎與新加坡學生比是存在差距或者說是相對薄弱的。新加坡學生從幼稚園就開始接受正統的英文教育，並且學校重視規範教育，在行為舉止和個人修養等方面開始做全面的培養和引導。 ****後記**** 理解新加坡的決策機制，可以從賭場開禁的決策開始，國家層面的實用主義發揮得淋漓盡至。既然人性有天然之惡，何不用來掙錢？同時，嚴格本地人參賭。用一句話小結，新加坡優先。 ![新加坡威權制度觀察](https://www.shicheng.news/images/image/1587/15875442.avif?1580398176) 金沙酒店的無邊泳池 新加坡面臨的最大問題，就是人口問題。近20年來，新加坡的出生率都保持在相當低的水平。2015年的生育率僅僅是每個女性1.24個新生兒，遠落後於2.1的正常人口代際率。 雖然政府出台一系列政策鼓勵新加坡女性生育，但始終未見起色。很多文章歸結為物質壓力，這確實是很重要的原因。在我看來，這個在強敵環伺下生存的城市國家，雖然精英們以超級實用主義確保了生存，維護了秩序，發展了經濟，取得了無比成就，但實用主義的局限就在於此。在滿足人的生存需要後，物質能夠給人帶來的幸福感終究有限，正如李宗盛歌裡面唱的：「也許我們從未成熟，還沒能曉得，就快要老了。」人們需要更多超越理性和物質的東西，比如理想，比如叛逆，比如驚喜。 確實，新加坡並不完美。但世界的本質，就是不完美。如果大國真能學習新加坡，那世界會好很多。 來源：歷史之瞳 ![新加坡威權制度觀察](https://www.shicheng.news/images/image/1587/15875443.avif?1589860203)