# 中國擬以新加坡方式改革國企

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Published: 2020-12-24
Source: 獅城新聞

知情人士表示，中國國務院已最終批准一項雄心勃勃且被期待已久的藍圖：以新加坡方式改革中國國企以尋求目前急需的新增長。

本次改革有望成為近十多年來規模最大的類似舉措，一旦得以實施，新的淡馬錫式公司就將為國企提供資金並迫使後者盈利。作為回報，國企將獲得更大的業務決策權，其董事會也將能招聘和解聘經理人。但中央派出黨務負責人的政策將保持不變。新的體制將旨在拉大政府和國企日常業務之間的距離，以使國資委不再直接干涉大多數國企經營活動。

一名國企高管稱，這些擬成立的新型公司是以新加坡國有投資公司淡馬錫為藍本的。在這種新的體系下，國企或將在業績方面承受壓力，但將對私人投資更具吸引力。「這將使國有資產管理髮生重大轉變，並為私人資本提供機會，」該高管說。「市場和國企的表現將決定資本的流向。」這些變化有望在國企領域「點起一把火」以應對經濟增長放緩。他們還說，儘管面臨內部強烈反對，但北京正一如既往地推進改革。中國企業改革與發展研究會副會長李錦表示，這次國企改革將在所有領域引發爭論，因為該計劃「將改變現有權力、資金和資源分配格局。」

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**一、什麼是淡馬錫模式？** 淡馬錫控股公司是一家新加坡的投資公司，新加坡政府財政部對其擁有100%的股權。由於其自成立起到2004年9月期間從未公布過財務報表，因此被認為是新加坡最神秘的企業之一。根據《淡馬錫年度報告2015》顯示，截至2015年3月31日，淡馬錫的投資組合凈值為2,660億新元，按新元計算的1年期股東總回報率為19.20%，主要得益於新加坡和中國投資組合的強勁業績。較長期的10年期和20年期股東總回報率分別為9%和7%。自1974年成立以來的股東總回報率為16%。

淡馬錫控股成立於1974年，是新加坡政府所全資擁有的幾家公司中知名度最高的，卻始終保持神秘。該公司掌控了包括新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、新加坡地鐵、新加坡港口、海皇航運、新加坡電力、吉寶集團和萊佛士飯店等幾乎所有新加坡最重要、營業額最大的企業，曾有國外媒體估算，淡馬錫控股所持有的股票市價占到整個新加坡股票市場的47%，可以說是幾乎主宰了新加坡的經濟命脈。也因如此，新加坡的經濟模式被稱作是「國家資本主義」，即通過國家控制的私人企業來進行投資，主導以私營企業為主的資本市場。 淡馬錫控股除了投資新加坡本地市場外，也把亞洲市場和已開發國家市場視為投資終點，目前大約一半的資產是在新加坡以外地區。其中主要的投資包括馬來西亞電信、印度的ICICI銀行、澳大利亞第二大電信公司Optus。近年來該公司加大了對中國市場的投資，對中國的首家私營銀行民生銀行表現出興趣。 

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**二、** **淡馬錫的職責定位** 雖然淡馬錫的股東是財政部，財政部長為法人團體，但其並非是所謂「三層架構（國資委-運營公司-中央企業）」的中間層。職責定位是履行「商業公司的所有者責任」。也就是說，淡馬錫是依據授權對其所屬公司(淡聯企業)行使出資人職權的商業化主體。用中國的語境來說，其天生的職責是實現「政企分開」，授權行使出資人職責，其本身就是出資人。 2009年的淡馬錫憲章表示，「淡馬錫是一家根據商業原則運作的投資公司，致力於為股東創造長期穩定回報。一家積極的價值導向的投資者，增持、減持、持有公司的股權或其他資產或前瞻性創新產品或業務，最大化股東價值。一個積極的股東，通過參與其所投資企業的董事會的管理層以獲取穩定的回報。」 

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**三、**淡馬錫董事會如何產生？**** 據公開資料，淡馬錫的董事會成員產生過程應該是：董事會的領導力發展與薪酬委員會提名——董事會批准——財政部任免建議——(內閣)建議經總統批准(或否決)。這和財政部關於「政府的主要任務是確保淡馬錫有一個能夠勝任的董事會」的說法是一致的。執行長由董事會任命，但需經總統批准。當然，也有說法認為淡馬錫的執行長是缺乏代表性和可複製性的，因為她是總理夫人，其反證就是黯然離去的顧之博。 對於企業的監管，新加坡以《公司法》為唯一法源，基本原則是要求公司所有權和經營權的分離。淡馬錫嚴格遵循了《公司法》。 淡馬錫董事會成員一直維持在10 名，除了作為執行長的何晶在董事會裡充當執行董事一職外，大部分都是非執行董事，甚至是獨立董事，在公司里沒有股權，且都是來自於獨立私營企業的商界領袖。既減少了股東董事對董事會的直接干預，降低了政府的影響，又通過較少的執行董事，有效地將執行與決策的責任嚴格分開。

而財政部代表政府作為淡馬錫的唯一大股東，近幾年來只派出一名股東董事在其董事會中。事實上，從2011年10月公司董事、前財政部常任秘書張銘堅卸任其總理公署常任秘書一職後，公司董事會裡就沒有政府官員了。淡馬錫的管理層如何運作，完全在董事會的指導之下，不受政府的影響，企業本身有完全自主的決策權。管理層則依賴職業經理人專業的投資實現股東長期利益的最大化，實現國有資本的保值增值。 

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**四、** ****跟政府的關係？**** 新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授顧清揚說，董事會相當於「防火牆」的作用，切斷了政府跟管理層之間的關係，這樣才不會政企不分。政府對淡馬錫的影響主要表現在兩個方面：一方面派出股東董事，通過參與董事會的方式知曉企業的運作情況並參加董事會決策和方針制定；另一方面，淡馬錫和財政部之間也建立了協約機制，讓政府能夠及時了解公司績效，淡馬錫也會及時通告政府買賣資產的計劃。 很多人認為淡馬錫的出資人是財政部，故其向財政部負責，這也是很多人在國企改革中援引淡馬錫模式的顧慮，認為這是換了個「婆婆」，削弱了國資委的職權。事實上，根據新加坡憲法、淡馬錫關於公司治理中「與總統的關係」、「與股東的關係」等內容，我們可以看到，財政部保留了兩個權利：知情權和對過往儲備金的保護權，總統保留了董事和執行長的任命權、知情權和過往儲備金的保護權。 

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**五、

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 **政聯企業不同於國有企業** 在新加坡，對於國有企業的定位，前副總理吳慶瑞起名為「政聯企業」，即與政府關聯的公司——國有企業往往負有多重目標、多重任務，但是新加坡的政聯企業的唯一目的就是盈利。新加坡的這些政聯企業最初一部分演變於建國初期英軍撤離時留下的資產，另一部分則來自於政府為了經濟建設需要發展起來的一些企業。它們是在《公司法》下註冊的企業，完全按照私人企業的模式運營。 淡馬錫的重要功能之一就是管理政聯公司。淡馬錫在關係到新加坡公共服務的一些政聯企業中所占的股份較大。作為公司的股東，淡馬錫本身不參與這些公司的商業決策或運營。新加坡航空公司執行長吳俊鵬在公開場合接受記者詢問時說，淡馬錫作為新航的大股東，並沒有指派董事參與公司董事會，董事會只有他一名執行董事，其他都是獨立董事。儘管是大股東，但淡馬錫在新航的角色與其他股東無異，他們定期拿到股東分紅，他們也並不參與新航的整體管理和運作。 顧清揚說，在新加坡上市公司公司治理最好的十個企業中，大概有七個是政聯企業。淡馬錫對於政聯企業的監管，打破了世界上國有企業的兩大通病——經濟效益不高；或是藉助壟斷獲得較高利潤，但是公司治理不好的格局。 

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**六、** **中國怎麼借鑑？** 耶魯大學管理學院金融學終身教授陳志武說，在目前的體制下，要真正讓中國的國企按照市場化的方式去運作，「非常非常難」，因為央企主要領導都由中共中央組織部任命，這就「讓遊戲不太好玩兒了，就沒辦法市場化了」。即使不由中組部任命，央企領導要是讓國企資產出現虧損，也可能因為犯下導致國有資產流失的罪名而坐牢，這些刑法條款讓原本可以按照市場化方式運作的企業不敢市場化。他因此得出結論，「淡馬錫模式」目前在中國體制下的可複製性是「非常非常低」。 中國原國家體改委副主任邵秉仁上個世紀90年代曾參與國企改革的工作。他呼應說，當年他曾經考察過淡馬錫模式，它最核心的是市場化運作，儘管是國有的，但是它是市場化的，用人機制和管理機制都是按市場化進行。國企的問題是，用人機制非市場化，管理層全是政府任命的，「誰任命它要對誰負責，它就不會對真正對全民資產和人民負責，這就是本質的區別。他痛批央企沒一家乾淨的！只有從防腐敗入手，打破既得利益樊籬，才能從根本上推動淡馬錫模式改革」，強調國企若不進行徹底的市場化改革，「混合所有制沒法搞。 

顧清揚說，「淡馬錫模式」本身就具有動態性，因此在學習借鑑時應深入了解其背後運作的機理和原則，而不能照搬表面做法。他認為，私人資本和民間資本是最終推動一國經濟增長的長期可靠力量，國有資本僅僅是中間的過渡階段。國有企業的行為必須以國家的經濟利益最大化為原則，而不是國有企業本身的利益最大化。當市場失靈時國有企業要毫不含糊地進入私人企業難進入的市場，當市場完善時，也要毫不含糊地退出。淡馬錫正是以國家利益最大化為原則，完成了兩次所謂的「國退民進」，同時也實現了國有資產的增值。