# 新加坡為什麼沒有暴亂？ 

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Published: 2018-04-30
Source: 獅城新聞

摘要

儘管新加坡在社會和諧和社會秩序方面享有國際聲譽， 然而新加坡的成功得之不易。新加坡是一個多種族和多宗教共生的社會，自取得自治地位以來，新加坡經歷了一系列非常嚴重的社會騷亂，緩解社會衝突，建立和維護社會秩序，是新加坡的基本國策，國家發展的重中之重。

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面對獨特的地緣和外部政治經濟要素的挑戰，新加坡政府設計和採納了一系列制度和管理方法來緩解社會衝突，促進社區和諧。在對歷史發展進行回顧之後，本文對新加坡的社區治理的制度建設進行剖析，指出政府主導的社區自治管理模式是新加坡社區治理成功的關鍵。然而隨著政治、社會、經濟的發展，新加坡的社會和諧也面臨新的挑戰，未來任重道遠。

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新加坡是坐落於東南亞的城市國家。根據新加坡統計局2017年最新數據，新加坡國土面積僅為719.9平方公里 其人口五百六十萬人，其中三百九十萬七人為永久居民和公民，剩下為持各種工作準證的外國人。

新加坡是世界上最富裕的國家之一， 根據2016年世界銀行的統計數據，新加坡人均GDP達到了52,960 美金，排世界第9位新加坡1819年為成為英國的殖民地，1959年取得自治地位，1965年獨立，在短短建國52年時間裡，新加坡不僅取得了經濟上非凡的成就，其城市管理和社會發展也取得了另世人矚目的成績。新加坡連續多年被評為全球最適宜居住的城市和最易經商國家, 在聯合國人類發展指數多年名列前茅。新加坡的社會秩序和種族和諧讓世人稱道。

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然而新加坡建國以來在社會管理上的成功，並不能單單歸結於它經濟發展的成功和面積小。 新加坡雖然小，但它獨特的地理區位、複雜的地緣政治以及複雜的人口和宗教信仰組成，使得它的社會管理的強度和難度要比想像的困難得多。新加坡能取得今天的成就是和其政府制定和執行公共政策以及政府和民眾的攜手共建密不可分的。

新加坡在1819年以前只是一個 小島，人口只有區區百人。1819年萊佛士使新加坡成為英國殖民地和東印度公司重要的航運樞紐，新加坡由此發展起來。新加坡是個不折不扣的移民國家，在過去200年里，來自中國，馬來西亞，印度，東南亞各國以及歐洲和阿拉伯的移民源源不斷的來到新加坡。

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多樣的移民來源，決定了新加坡多種族和多宗教信仰的社會面貌。因此新加坡潛在的社會衝突也主要來自於種族和宗教信仰的差異。按照2015年新加坡統計局的數據，新加坡75%的人口為華裔，13%為馬來裔，9%為印度族裔，剩下的3%是歐洲和亞洲人通婚的後代和猶太人等其他族群。比新加坡人口族群組成更為複雜的是新加坡人的宗教信仰結構。

新加坡有幾乎世界上所有的主流宗教，其中佛教徒占33%， 基督徒18%， 穆斯林 14%， 道家和本土宗教 11%， 印度教5%， 無宗教信仰者18.4%, 其他宗教1%。在這樣一個人口稠密的小島上，如何處理種族和宗教信仰多元化，是自新加坡開埠以來，執政者非常頭疼的政策問題 。

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英國殖民主義者統治新加坡期間，採用消極的結合自然分區，分而制之的手法。當時新加坡的馬來族群、印度族群和華族都各自居住在自己的聚集地。在馬來城，印度城和中國城內，相似宗教和文化信仰的人生活在一起，平時鮮於其他族群融合，形成了一個又一個文化隔離體。通過這個方法，英國殖民主義者希望可以儘可能的減少種族和宗教信仰之間的衝突，以最小的成本實現自己的統治。然而自1826年有記錄以來，新加坡不斷爆發各種各樣的宗教和族群暴亂。二戰以後，英國殖民者對殖民地的管理越來越力不從心。

由於各種各樣的社會、經濟和地緣政治因素的影響，種族和宗教間的矛盾越來越多，衝突一觸即發。單單在新加坡獨立之前（1965）就爆發了六次大的暴亂。其中在1950年爆發的Maria Hertogh 暴亂和1964年的種族暴亂非常典型地反映了當時的宗教和族群社會衝突的狀況。

1950年的Maria Hertogh 暴亂，持續了3天，173人死亡，100多輛車被燒毀，許多建築物和商店受損。這次暴亂的起因來自於當時英國殖民地法院裁定一個被穆斯林家庭撫養長大的荷蘭裔少女Maria Hertogh應該回返她的天主教生父母家庭。當示威抗議法院判決的穆斯林民眾看到媒體上刊登的13歲的Maria Hertogh 跪拜在聖母瑪利亞雕像前的照片時怒不可遏，開始攻擊歐洲人和歐亞族群。為平息暴亂，英國殖民地政府執行了2個星期的宵禁。

1959年李光耀領導的人民行動黨開始領導取得獨立地位的新加坡。1963年新加坡加入馬來西亞聯邦。由於一系列政治原因，馬來族群和華人族群之間的關係越來越緊張。終於矛盾在1964年7月21號，馬來人慶祝伊斯蘭先知穆罕默德生日的遊行集會上爆發。那次暴力衝突36人死亡，5百多人受傷，3000多人被逮捕。9月份圍繞一宗馬來人的謀殺案，馬來族群和華族族群又發生了大規模的暴力衝突。衝突導致13人死亡，106人受傷。 馬來族群和華族間的暴力衝突，是新加坡被逐出馬來西亞聯邦的重要原因之一。新加坡不得不於1965獨立。

在剛剛獨立的1969年，由於關於受馬來西亞華人和馬來人之間衝突的謠言的影響，新加坡又發生了一起嚴重的馬來人和華人之間的暴力衝突。衝突導致4人死亡，80人受傷。

這些暴亂衝突徹底讓新加坡人認識到維持族群和宗教信仰和諧對社會穩定的緊迫性和重要性。維持種族和宗教信仰之間的和平共處是新加坡政府治理的頭等大事。

為了維持族群和宗教信仰和諧，維持社會秩序和構建和諧社會，新加坡政府設計和執行了一系列公共政策，進行了大量的工作。首先新加坡政府大力塑造新加坡人的國家認同。在國家獨立之初，塑造新加坡人對這個國家的認同是非常困難的事。當時新加坡的居民來自於不同的國家，他們對自己的母國還有千絲萬縷的聯繫和文化認同。當時英軍全面撤離新加坡，經濟下滑，失業猛增。新加坡國民和外界觀察家都對新加坡的未來不看好。在這樣的情況下，新加坡政府採取了一系列的手段，來增強不同宗教信仰和族群間的相互了解和溝通，緩解族群和宗教信仰間差異可能帶來的衝突。

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新加坡政府採用了其著名的雙語政策，確定英語作為主要的工作語言。英語既不是華人的母語，也不是馬來人的母語。在學校和工作場所使用這種族群中性的語言，大大緩解了族群間的衝突和增進了雙方的了解和互信。除此以外，每個族群可選擇自己族群的母語來作為第二個語言進行修習。

儘管華人占據了人口的大多數，新加坡政府高度強調自己國家多民族融合的特質，把多民族主義當作自己的立國之本。新加坡開國之父第一任總理李光耀在1965年8月9日發表的著名演講中指出「這（新加坡）不是一個馬來人的國家，不是一個華人的國家，不是一個印度人的國家。每個人都將有一席之地，一切平等：語言，文化，宗教」

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新加坡執政黨人民行動黨的黨綱之一就是績優官僚制（Meritocracy），即不分種族、膚色和信仰，獎勵和任用有能力和才幹的人。和馬來西亞執行的種族偏好政策相對比，新加坡政府沒有採取任何類似於美國肯定性行動(Affirmative Action) 的人力資源管理的政策，為少數族群提供格外優待，在他們看來這樣以族群為標準的偏好政策，只能激化族群矛盾，於事無補。

新加坡執行強制兵役制度。每個18歲成年男子，如無特殊原因，必須服2年的全職兵役。除了國防的需要外，讓來自不同族群的成年男子一起進行訓練，同甘共苦，結下深厚的戰友友誼，大大促進種族間的理解和互信，也是這項制度重要的政策目的之一。

新加坡政府認為英國殖民統治者分而治之的分割管理是失敗和無效的。新加坡國家身份的確立和社會衝突的緩和靠的是積極主動融合，而不是消極躲避。建國伊始，新加坡就進行了大規模的城市建設，將原來的農村和居民住家改建成政府組屋。這些由政府建造的組屋由國家建屋局統一管理和出售。新加坡人以相當合理的價格購入，擁有99年產權，但是在擁有組屋5年以後才可以出租和在二手市場轉售。二手市場的轉售活動也受到建屋局的嚴格管理。不僅僅在第一次買組屋的時候，新加坡政府按照各組群的比例在社區相應地售賣組屋，在二手市場，屋主也不能隨意售賣，也必須滿足政府設定的小區人口組成的比例。通過這樣的種族配額制(Racial Quota), 新加坡政府通過強有力的公共政策執行, 有力地確保種族間的融合。生活在同一屋檐下的各族群人民，生活在共同的居住空間，為種族融合創造機會和條件。

然而單單讓人民生活在一起，對於促進種族和宗教融合，創造社會和諧是遠遠不夠的。新加坡政府的社區管理制度和政策起著決定性的作用。新加坡政府意識到，對社會的微觀管理，靠政府的行政力量是不夠的，也是做不好的。只有充分動員和發動人民群眾，由社區自己管理自己，才可以一兩撥千斤，取得良好的效果。

在新加坡主要負責社區種族和宗教信仰和諧以及社區管理的機構是人民協會（People’s Association）人民協會是一個非常特別的組織。它雖然隸屬總理公署，但它不是政府行政機關而是法定機構(Statutory Board)，其工作人員也不是公務員(Civil Service)而是公共服務人員(Public Service), 有點類似於中國的事業單位。這樣設置的目的是想儘可能降低人民協會在威斯敏斯特議會制下的政治屬性，可以已比較政治中立的方式參與社會管理，更好地為人民所接納。

新加坡政府的社會管理的基本單位是選區。沿襲英國殖民統治者的威斯敏斯特議會民主制，新加坡有29個選區，89個國會議席。自獨立以來，新加坡人民行動黨就占據了幾乎所有議席。在2015年大選過後，新加坡人民行動黨占據了83個議席，而反對黨工人黨只占據了2個選區，6個議席。

新加坡將全島劃分為西南、西北、中部、東北、東南五個大的區，在每個區都成立了社區發展理事會（Community Development Council District）。這５大區是以選區為基礎劃分的，儘管理事會的負責人稱為市長（Mayor）但是他們只是選區里的資深議員。理事會只負責協調選區和社區發展事物，沒有具體的行政管理和公共服務提供的職能。真正進行社區具體社會管理的是公民顧問委員會（Citizens』 Consultative Committees）。

新加坡政府在每個選區都設有公民顧問委員會，公民顧問委員會由選區內的議員擔任主席，統領選區內的社會發展事物。委員會的成員除了選區內的議員，也包含社區當中活躍的社會知名人士，基層領袖和熱心的志願者。在每個選區，新加坡政府都建設有社區俱樂部（Community Clubs）, 政府負責基礎設施建設，人民協會提供部分人力和財力支持，社區俱樂部自己也要籌措各種款項。社區俱樂部的目的就是開展社區內的社會文化體育活動，豐富人民的文化生活，促進族群間的交流，增進社會資本。 每個社區俱樂部都有由社區領袖和志願者組成的青年執行委員會，樂齡服務委員會，印度人活動委員會，馬來人活動委員會，婦女活動委員會，這些委員會致力於服務社區各類人群，組織了大量的群眾文化體育活動和提供了大量的社會服務。

每個選區的議員更是忙碌，他們不僅僅每周需要至少一次接見選民，幫助他們解決生活當中遇到的各種問題，還要經常走訪選區居民的家庭，了解選民的需求。他們還要出現在社區組織的各種活動上，促進族群間的交流和互信。儘管新加坡的議員是兼職的，但是近年來為了更好的服務社區，一些議員開始辭去本職工作，專職當議員，以更好的為選區居民服務。新加坡執政黨人民行動黨不在任何黨政機關和企事業單位設立支部，而是將支部設在社區，讓黨員深入人民群眾，積極聯繫人民群眾，幫群眾排憂解難。在大選來臨時，利用自己平時服務鄉里積攢的支持，為本政黨候選人拉票爭取當選。

新加坡政府的社區管理很大程度上依賴於民選代表帶領的居民的自我參與和管理。然而非常有特色的是在公民諮詢委員會和各基層組織服務的骨幹分子，在新加坡這些人被稱為基層領袖(Grass-root leaders)， 卻不是完全志願的積極分子。他們是由人民協會認證的，每兩年由人民協會頒發基層領袖委任狀。新加坡政府高度重視基層領袖的道德修養，個人能力和素質，基層領袖的推選有嚴格的管理程序。首先公民諮詢委員會和資深社區領袖會在積極服務社區的活躍志願工作者里物色人選。這以後需要至少兩名以上的現任基層領袖的推薦。人民協會接著和政府各部門合作進行嚴格的背景審查，最後才由人民協會發放委任狀，任期兩年，可連任。

為鼓勵和獎勵這些義務的志願基層領袖，新加坡政府發展了完備的國家榮譽獎勵制度。既有基於服務年限的公共服務獎項，也有基於績效的公共服務獎章和星章，每到國慶節，總統還會給每個選區的兩位基層領袖頒發傑出貢獻獎。能夠拿到公共服務獎，在新加坡是一件相當光榮的事。不僅在工作單位進行慶祝，社區、社團和各民間組織也會為自己的成員得獎開展慶祝活動。

正是通過這樣的政府主導的社區自治，新加坡政府一兩撥千斤，舉重若輕，靈活，低成本和高效的實現自己構建和諧社會的政策目標。



經過建國50年來的努力，新加坡在種族和宗教和諧，緩和社會矛盾和衝突上取得了舉世矚目的成就。然而由於獨特的地理位置，地緣政治和複雜的人口和宗教組成，維護社會和諧和緩和社會衝突，一直都是新加坡政府不能懈怠，孜孜不倦追求的目標。儘管系統性風險大大降低，但是由於網際網路的發展，社交媒體的發展，人口的更新換代，新加坡經濟發展的新變化，新加坡的社會和諧建設也面臨新的挑戰。

2010年在新加坡的社交媒體上發生了Amy Cheung 事件。 Amy Cheung 是新加坡政聯企業NTUC 的高級管理人員，因為對社區馬來族群在住家附近辦婚禮產生的噪音表示不滿，在自己的臉書頁面上，言語激烈地進行了情感的宣洩。Amy Cheung的激烈言辭在新加坡的社交媒體引起了網民的激烈討論，也引起了政府的高度重視，最後Amy Cheung也 因此丟掉了工作。Amy Cheung事件突出說明，儘管新加坡政府和民間就維護社會和諧達成了很多共識，但是這個共識是不可以抱有絲毫的大意和想當然的，不然隨時都有可能發生引發族群不滿和衝突。

2013年新加坡爆發了自69年以來唯一的族群暴亂。由於新加坡的經濟發展和產業結構升級，新加坡需要向東南亞諸國進口大量勞工。來自印度和孟加拉等國的外勞周末工余往往聚集在小印度區域飲酒聚會。2013年12月8號，由於一場交通意外，勞工和警察發生了長達兩個小時的衝突。300多名勞工捲入了這場衝突，警察受到攻擊，警車受損。

這兩起事件反映了新加坡政府在新時期面臨的新挑戰。首先經過幾代人的努力，新加坡已經成為世界上最富裕的國家之一。國家富裕，人民生活安康，青年一代缺乏長輩對過去歷史慘痛教訓的教訓，把社會和諧看作理所應當，忽略了新加坡在這方面獨特的國情。第二，由於全球化和西方文化的傳播，年輕一代忽視了新加坡社會業已形成的對任何威脅族群和諧和宗教信仰和諧言論的零容忍的共識。越來越講究自主和自由的新一代新加坡人很容易在社交媒體的加持下，發表不當言論，威脅社會達成的共識。第三，由於老齡化和少子化，新加坡的經濟發展越來越需要外來的勞動力和智力。成長於不同文化環境的外國人缺乏新加坡人的社會化過程，對族群和宗教信仰可能引發的問題體會和認識都不一樣。這使得外來的人群和文化很容易和新加坡社區產生矛盾。

此外，由於新加坡高速經濟發展和奉行的績優官僚制，社會收入的貧富懸殊越來越大，社會養老和福利保險的相對欠缺，使得社會底層民眾對政府和社會發展愈來愈不滿意。這潛在存在著新的由於經濟收入狀況造成的社會衝突的風險。2011年大選以來，正是因為這些因素，反對黨得已動員和發展起來，新加坡政治出現了新的形態，增加了未來政治發展的不確定性。



新加坡儘管是一小國，但其和諧的社會發展，來之不易。對於一個大國而言，緩和社會衝突，實現社會和諧更需要艱苦卓絕的工作。新加坡政府主導的社區自治的管理模式說明最有效管理社會的方式是社會自治，充分發揮和調動社會的力量，培育社會組織和社區積極分子來管理社會。依靠政府的行政之手來對社會進行管理是無效或事倍功半的。新加坡政府主導的社區積極分子的資格認證，加強對社區活動的管理和引導非常值得思考和借鑑。新加坡的經驗充分說明了結合西方先進的理念和管理手段，發展出一套反映自身國情，適合自身國情的政府政策和管理體系，因地制宜，解決自己面臨的問題的重要性。

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新加坡的社會和諧面臨的衝突和挑戰也提醒我們要高度重視社會衝突和和諧發展的動態性，艱巨性和複雜性。

（作者：於文軒，助理教授，公共政策與全球事務系，新加坡南洋理工大學社會科學學院wxyu@ntu.edu.sg）