# 新加坡模式研究（4）：超級理性主義在政府治理結構中的應用

URL: https://www.shicheng.news/zh-hant/v/lNPYG
Published: 2021-06-10
Source: 獅城新聞

劉勁教授\[1\]

段磊、張鳳婷

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新加坡是個介於東方和西方之間的國家。其經濟全面依賴全球化;其政治體制的框架來自於西方，是法制社會，有三權分立，定期的議會選舉，但同時也進行了大量的東方改造，形成了「新加坡特色的資本主義」。除了矚目的經濟成就，新加坡一直以政府的高效和廉潔聞名。新加坡在世界經濟論壇（2019）的政府績效排名中列第一位；在「透明國際」發布的「全球清廉指數」歷年數據中，新加坡都一直穩居在前五位；2020年世界正義組織發布的國家法治指數，新加坡位列全球第十二位，居亞洲之首。

新加坡沒有全盤照搬西方的體制，而只是把西方體制中適合自己的方面借鑑過來，與東方傳統相結合，是「超級理性主義」的一種清晰表達。西方民主制度的核心是權力的制衡，讓政府不容易犯很大的錯誤，但同時會失去一定的效率；也讓政府不容易做正確的事情。看到這一點，李光耀認為更合理的方式是讓社會精英起到更大的作用，而由社會精英組成的政府應該有更大的自由度去做正確的事情。如其所言「代表廣大民意的政府，不等於事事順從民意。我們並不想成為不得民心的政府，或是做一些不受歡迎的事。但如果非做不可，我們就一定去做」。所以,新加坡是「以英國憲法為依據，但必須修改某些方面以符合我國（新加坡）國情……政府的職責是在允許改變的同時確保制度不受破壞，否則這會搞垮國家。」但在追求效率的同時，李光耀並沒有忘記對政府權力制衡的重要性，認識到「問題是要如何建立一個機制，一種符合憲法的方式，不是要干預政府的運作，而純粹是用一種防禦性的、反應性的方法，阻止政府做一些它無權做的事情。」

新加坡的政府架構類似英國的議會制：政府由議會選舉中勝選的政黨組閣。新加坡有20多個註冊黨派進行5年一度議會選舉，而人民行動黨則從1959年選舉上台後就持續60多年執政，並且在議會中保持著壓倒性的優勢。為什麼會產生這樣的連貫性？一方面當然在於人民行動黨政績卓著，領導新加坡實現了巨大的繁榮；另一方面可能和新加坡的選舉制度有關。新加坡議會選舉設置了13個單選區和16個集選區。單選區顧名思義選舉一名議員，集選區即4至6名候選人需要組團搭檔參選，並且必須包括1名少數族裔。集選區的選民不能選舉單一的候選人，而只能選舉一組候選人。得票最高的一組候選人當選，共同進入議會。需知人民行動黨精英眾多，選區的社區工作也一向做的優秀，所以在每個選區都有相當的群眾基礎；反對黨有時候憑藉個別極其優秀有聲望的候選人，在該選區是有勝算的，但幾個候選人搭檔參選後則很難和人民行動黨競爭，甚至在有的選區反對黨根本無法推出足夠的人數參選。這種制度安排體現了新加坡的選舉制度的設計是「防禦性的」，反對黨沒有實力和人民行動黨直面競爭，更是一種監督機制。如果執政黨不犯大錯，就能保持執政的連貫性；但如果犯了大錯誤，就會在選舉結果中體現出來，會讓執政黨不得不反思，進而糾錯。

新加坡的司法獨立於政府的行政部門，其大法官由總統直接任命，是終身制（任職至65歲）。在絕大多數情況下，司法和其它政府部門並無對抗或者衝突。這點很好理解：由於執政黨有長期的連貫性，大部分執政意志都可以通過立法來達到，因此司法實際是通過獨立透明的機制讓執政黨所確認的法律得到有效的執行。這一點和新加坡的選舉制度在理念上不謀而合，即保證了效率的最大化（集中權力），又添加了一層獨立監督和對體系正常運作的保護。

新加坡對政府官員的管理同樣體現了李光耀的「超級理性主義」的價值取向。首先，李光耀希望打造一個高效廉潔的政府，而他認為高效廉潔的政府必須得是優秀人才、精英組成的。「我們之所以成功，是因為我們明白，擁有人才是成功的關鍵。」「我知道人才是做好一項工作最寶貴和最關鍵的資源，不僅僅是在最頂層，而是層層都要有人來支撐。」

為了吸納優秀的人才，新加坡公務員有著嚴格並且開放的選拔制度，以力求實踐李光耀「嚴格把關、不輕易將新加坡政府交到隨隨便便的人手中」的思想。高級公務員（管理職位）出現空缺，會由公共服務委員會（獨立於行政系統的公務員最高管理機構）通過發布廣告、大型招聘會等形式統一公開招聘；管理職位以下的公務員由各部門自行招聘，但必須公開發布招聘信息。選拔過程除了要進行嚴格的個人信息審查外，還要經過心理測試和面試等。這種面向全社會的選聘使得公務員不是一個封閉的體系，可以從企業界吸納精英，保持政府的活力，如前總理吳作棟任職財政部高級政務部長前曾是海皇輪船公司的董事經理。

但怎麼把精英吸引到政府部門？能否靠家國情懷？對這一點李光耀有著非常理性的認識：「千萬不要嘗試建立一個廉價的政府，金錢政治只會換來一批無能的國會議員，還有一連串的虛偽和造假，最後演變成欺詐和腐敗。」 新加坡的策略有兩點：第一，官員收入完全透明、顯性，沒有任何隱形的福利和補貼；第二，用等同或略低於市場的薪酬來吸引優秀人才到政府，而市場的界定是商業社會中有官員類似地位的領導人，比如大公司的董事長、CEO。這種薪酬政策的結果是，雖然規模還沒有紐約市大，新加坡官員的薪酬卻在全球排第一。全球領導人中薪酬最高的就是新加坡總理，高達220萬新元，是美國總統的4倍多。不僅是總理，新加坡其他高級公務員工資相對也很高。比如政務部長或其他頂級公務員薪水在110萬新元左右，常任秘書約60萬至70萬新元，中級公務員則為10多萬新元。這些薪酬參考了頂級人才在新加坡社會市場化的薪酬水平，比如初任部長的薪酬是對標新加坡薪酬水平最高的1000人的薪酬中值的60%，比初任部長更高職位的薪酬則乘以一個係數，如副總理的係數是1.7，總理的係數是2.0。底層邏輯是總理和副總理是新加坡萬里挑一的人才，而低一些的初任部長則是千里挑一的。中級公務員一般年輕些，應該是年輕人中的才俊：先篩選人才定位上大約對應私營企業部門主管的六類職業的32歲新加坡人士，把這幾類職業中該年齡段的薪酬排名前八的樣本挑選出來，組成一個48人的樣本，排名第15位的薪酬即取為公務員中行政級別為超G級公務員的薪酬，其餘級別以係數調整。

我們的粗略測算表明，新加坡的部長們的薪酬和當地樣本上市公司CEO的薪酬基本是可比的，比值為75.6%；日本和中國香港的這一比值分別為17.2%和13.2%；美國則只為1%。這種相當市場化的薪酬顯然對人才的吸引力相比其他國家、地區的情況是要更強出一個數量級來。

有了胡蘿蔔，新加坡政府官員管理的另一面是大棒。新加坡政府制定了嚴格周密的公務員管理制度，對貪污瀆職者可以說是「嚴刑峻法」。如規範公務員行為的《公務員守則和紀律條例》、《公務員指導手冊》，包括嚴格的考錄製度、財產申報制度、品德考核制度、監督制度等。還制定了專門用於懲治貪賄犯罪的《預防貪污賄賂法》和《沒收貪污賄賂利益法》。與之相配合的是有力的執法機構反貪局，該局負責調查一切公共部門與私有部門的貪污案件，並享有特別偵查、無證搜查、強行搜查、無證逮捕等權利。

綜上所述，新加坡在全球範圍內表現極其搶眼的高效、廉潔的政府體系是其「超級理性主義」的體現。通過建立一套符合人性的賞罰機制，一大批社會精英可以放棄商業社會的機會和利益，加入政府體系為全社會貢獻力量。政府官員是真正的優秀人才，制度保證他們即不用腐敗也不敢腐敗。而其選舉制度和獨立司法又為執政黨提供了真實的監督和糾錯機制。新加坡是夾在東方和西方的國家，其「超級理性主義」使其能夠成功地集中東方和西方體制優點，建立一套符合自己國家實際情況的制度體系，從而帶來經濟的發展和社會的進步。

\[1\] 劉勁是長江商學院教授、副院長，段磊和張鳳婷是長江商學院投資研究中心研究員。本文是系列研究「新加坡模式」的第四篇。「新加坡模式」是在長江商學院—新加坡管理大學東協研究中心的資助下完成的對新加坡政府、經濟、商業中獨特管理模式的系統性研究，旨在總結經驗，為中國以及其他發展中國家的改革開放提供借鑑。本系列研究由劉勁教授主導，其中觀點和內容僅代表個人意見，與資助機構無關。