# 以新加坡為鑑，反思人口下降問題
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Published: 2022-11-16
Source: 獅城新聞
全球的生育率一直處於下降趨勢。雖然總生育率低於2.1的更替水平現在是發達經濟體的常態，其他一些地區和國家的生育率更加慘不忍睹，例如日本、大韓民國、新加坡、中國台灣以及包括上海和香港特區在內的中國高收入城市。因此，在沒有移民的情況下，這些地區將以最快的速度迎來人口老齡化及下降的問題。
**就新加坡而言，政府一直在努力應對自1980年代以來生育率持續下降的趨勢。**政府不僅開展了大型公共活動，還推出了一些小規模項目，但最終都以失敗告終。之後在2001年，新加坡政府又推出了一攬子生育激勵措施，並在隨後的幾年裡不斷進行改善。目前，這些措施包括帶薪產假、育兒補貼、減免稅收、一次性現金獎勵、為實行彈性工作制的公司提供補助等等。然而，儘管政府付出了諸多努力，但新加坡的生育率卻依然從2001年的1.41跌到了2018年的1.16。那麼，我們可以從新加坡身上吸取什麼教訓呢？
**教訓1：解決生育年齡上升的問題**
根據牛津大學Melinda Mills及其同事的計算(Mills與其他人，2011年)，經濟合作與發展組織成員國的平均生育年齡每十年大約就會增加一歲1。
**在新加坡，女性的生育年齡結構也發生了顯著變化。**如今，20-24歲的女性群體生育意向與40-44歲的女性持平，這遠遠低於35-39歲的女性。此外，與歐洲一些國家不同的是，儘管30多歲的女性生育率相對較高，但這也無法抵消20多歲女性生育率急劇下降帶來的影響。這些女性並不是想晚幾年生育，而是決定終身不育。
**從政策角度來看，提高生育年齡是最容易實現的目標。**比起撮合婚姻市場上的單身人士或說服不願再要孩子的夫婦改變主意，幫助那些已婚且想要兩個孩子以上的夫婦實現生育目標要容易得多。雖然新加坡一直提倡實現「二胎家庭」的理想狀態，但由於離婚、健康或收入下降等這些不可預見的變數，以及女性懷孕和足月生育能力的下降，導致了夫婦越來越晚的生育。新加坡的政策旨在為所有群體創造一個更加有利於婚姻和生育的環境，尤其是幫助已婚婦女在工作和生育之間保持平衡。然而，這些政策要麼是為了阻止20多歲女性生育率的下降，要麼是為了提高30多歲女性的生育率，幾乎沒有制定能夠促進女性在最佳生育年齡去生育的政策或措施。最終，這一疏忽使新加坡失去了最容易被說服成為父母的潛在群體。
**教訓2：生殖技術並不是萬全之策**
導致已開發國家晚育的另一個原因是公眾過於相信生殖技術。根據不列顛哥倫比亞大學(University of British Columbia)朱迪斯·丹尼盧克(Judith Daniluk)及其同事的說法，人們總是盲目相信良好的健康狀況和體外受精(IVF)可以彌補與年齡相關的不孕症(Daniluk、Koert和Cheung 2012)2。但很少有人知道，體外受精可能會對女性的健康帶來風險，而且晚育會給女性在懷孕或分娩期間帶來更多併發症，還可能給新生兒帶來一些先天缺陷。**因此，無論是男性還是女性，往往都低估了推遲結婚和生育帶來的風險。**
作為鼓勵生育措施的一部分，新加坡政府承諾為符合條件的已婚夫婦提供輔助生殖技術治療補貼，補貼費用最多高達75%，並允許他們使用國民儲蓄計劃下的醫療帳戶支付這筆費用。**新加坡在生育方面的經驗表明，僅僅靠體外受精和其他的生殖技術是無法讓大齡女性生育更多新生兒來彌補年輕女性生育率下降所帶來的影響的。**日本就是一個很好的例子，該國是世界上試管嬰兒比例最高的國家(大約5%)，但日本卻是全球生育率最低的國家之一。
**教訓3：託兒和家政服務不可完全「外包」**
**新加坡的低生育率還證明，即便是正規的託兒和家政服務，也存在局限性。**澳大利亞國立大學(Australian National University)的彼得·麥克唐納(Peter McDonald)認為，儘管現在的女性在教育和勞動力市場上擁有更多機會，但在家庭中仍存在性別不平等的問題，她們不僅要照顧孩子，還要承擔家務，這帶來了高昂的生育機會成本，最終導致了極低的生育率(McDonald 2006)3。新加坡的案例為該問題提供了深刻見解，因為該國的託兒和家政服務覆蓋範圍非常廣。
**新加坡政府在提供低成本和高質量的正規託兒服務上花費了很大力氣。**在職母親每月可獲得300新元的正規託兒所補貼，而低收入家庭獲得的補貼則更多。此外，與大多數已開發國家不同的是，新加坡家庭可以(而且很多也確實如此)從印尼和菲律賓等東南亞鄰國僱傭成本相對較低的家政工人。因此，在新加坡，女性很容易就可以將育兒和家務「外包」出去。但新加坡的低生育率表明，即便是正規的託兒服務，也無法取代父母與孩子共度的寶貴時光。雖然優質的託兒服務和家政工人可能會對她們有所幫助，但她們也很需要政策的支持，例如產假和彈性工作制度，這也可以幫助她們擁有更多的親子時間。
**教訓4：正確認識人力資本所帶來的代價**
無論是國際學生能力評估項目(Program for International Student Assessment)的測試，還是世界銀行最新發布的人力資本指數(Human Capital Index)，日本、新加坡以及其他生育率極低的國家在人力資本上的排名分數往往很高，這並非巧合。**經濟學家早就注意到了兒童數量和「質量」之間的關係(就每個孩子投入的資源而言)。**我和其他合著者都認為，(Tan, Morgan和Zagheni 2016)4。東亞地區歷來強調「贏在起跑線上」，這增加了他們在兒童人力資本的投資回報，但是這也意味著，孩子越多，支出也就越多。如果不這麼做，就會落後於他人，這對父母和孩子來說都是如此。根據當地的調查顯示，很多單身人士雖然希望有一天能結婚，但比起約會，他們更願意追求學業或事業上的成功。
大多數已婚夫婦都有孩子，但因為昂貴的教育費用，很多人只會生一兩個孩子。而且他們希望把更多精力放在一個或兩個孩子身上。那些原本想要孩子的夫婦也害怕孩子會在童年和成長過程中遭受過大的壓力和道德問題，或者擔心自己沒有那麼多精力去撫養孩子，害怕自己沒有能力幫助孩子在社會上和他人競爭。**新加坡在人力資本方面的成功使其在國際排名中名列前茅，但這卻是以新加坡人民建立家庭的意願和能力為代價的。**從很大程度上來說，生育率未能提高與其說是證明了生育政策的失敗，不如說是證明了經濟和社會制度的巨大成功，在這種體制下，人們太過注重功利，無法容忍碌碌無為的行為。因此，要解決生育率問題，可能需要解決基本制度上的一些短板，換言之，我們不僅要解決人口方面的挑戰，還需要提高社會凝聚力，建立敢於承擔風險的文化。
在2019年福布斯全球總裁會議(Forbes Global CEO Conference)結束時，新加坡總理李顯龍指出，如果有移民政策的幫助，1.3-1.4的生育率也許有望滿足新加坡的需求(Yong 2019)5 。**只要人力資本和生育率之間存在矛盾，要想提高新加坡的出生率就不僅僅是更新政策和解決問題那麼簡單。**即便針對不同年齡段施行不同的政策，並加強其他鼓勵生育的措施，也只能將生育率提高到1.4的水平，但新加坡已經沒有多少時間可以浪費了：隨著人口老齡化問題的加劇，處於最佳生育年齡的夫婦會越來越少，提高生育率帶來的經濟效益也會越來越低，正所謂機不可失，時不再來。
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**參考資料：**
1.資料來源於Mills、 Melinda、Ronald R. Rindfuss、Peter McDonald和 Egbert te Velde，2011 《人們推遲生育的原因和社會政策激勵措施》人類繁殖17 (6): 848–60
2.資料來源於Daniluk, J. C., E. Koert,和A. Cheung. 2012《不孕女性對生育和人類輔助生殖的了解：認識差距》生殖與不孕 9 7 (2): 420–26
3.資料來源於McDonald, Peter. 2006《低生育率與國家:政策的有效性》人口與發展評論32(3):485-510
4.資料來源於Tan, Poh Lin, S. Philip Morgan,和Emilio Zagheni, 2016。《研究教育成本和最低生育率之間的聯繫》人口研究與政策評論35(5):327-50
5.資料來源於Yong, Nicholas. 2019. 10月17日新加坡雅虎新聞——李顯龍「我們必須鼓勵大家生育更多新生兒，確保新加坡的未來」。
文章來源：本文首發於國際貨幣基金組織《金融與發展》雜誌，2022年9月8日，星期四
作者：Tan Poh Lin（陳寶林）
部分圖片來自網絡
*本文內容來自於作者，不代表新加坡國立大學李光耀公共政策學院官方機構觀點*
