# 新加坡如何擺脫「圈層型」擴張夢魘 URL: https://www.shicheng.news/zh-hant/v/mz7v9 Published: 2019-09-18 Source: 獅城新聞 ![新加坡如何擺脫「圈層型」擴張夢魘](https://www.shicheng.news/images/image/1588/15888729.avif?1585052289) 圖片來源：攝圖網 TOD（Transit-Oriented Development，以軌道交通為導向的城市發展）是什麼？在新加坡，恐怕沒有人能給出標準定義。 作為新加坡規劃核心部門，市區重建局（Urban Redevelopment Authority, **URA**）執行規劃師黃玉山，嘗試用三個層次解釋這個不那麼「新加坡」的概念： 在頂層，它是綜合的土地使用和交通規劃理念；中觀，它涉及對交通要道與戰略通道的布局；而在微觀，它將關係到如何讓一個新城或區域自給自足。 無論怎麼解釋，都與城市規劃密切相關。當TOD這個源自歐美國家的概念染上濃重的亞洲色彩時，新加坡這座以規劃見長的國家城市，利用軌道交通為城市開拓出更大的發展空間。 「因為新加坡資源十分緊缺，必須通過細緻規劃，保證每一寸土地得到最高效利用。」負責新城規劃的建屋發展局（Housing Development Board，**HDB**）規劃師Stephanie說。 在他們與URA等部門共同努力下，新加坡從靠近南部的中心地區拓展成為包含23個新城的「星群式」城市格局，軌道交通則作為「血管」，將各種資源匯聚到每個市鎮，形成高度聚集的功能中心。**TOD「新加坡模式」也由此成型。** 有效聚人、聚產的TOD理念，不僅滲入新加坡城市發展的細節，也重塑著城市風貌。 在此之前，新加坡曾以機動車出行為主，直到1987年才出現首條地鐵線路；而如今，在人均GDP超2.5萬美元城市中，新加坡不僅人均VKT（Vehicle Kilometers Traveled，機動車行駛公里數）最低，每年人均軌道交通行程也最長。 改變仍在繼續。2019年3月，新加坡對外公布總體規劃圖草案（Draft Master Plan）。市民組隊前往URA中心展廳，為公示中的新規寫下建言。其中一塊主題為「便捷與可持續交通」的展板，呈現出新加坡全新的交通藍圖——諸如Car-lite（減少用車）城市、公交與軌道優先走廊（Transit Priority Corridor）等新概念，勾勒出一個未來綠色出行和步行城市（Walkable City）的面貌。 「可能與其他城市不同的是，新加坡在進行包括交通在內的城市規劃時，通常是以50年甚至更長時間為考慮範疇，政府通過精細規劃、投入大量資金，為其落地給予『兜底』。」陸路交通管理局（Land Transport Authority, **LTA**）戰略規劃主管麥景昇指出。 更值得一提的是，軌道交通在幫助新加坡成功開發新城的同時，最終的落腳點，依然是以滿足人的需求為根本遵循。 ## **城市擴張，從「爬行」到「蛙跳」** 「想了解新加坡的未來，要看榜鵝新城。」在解釋新加坡版TOD時，Stephanie數次提到。 榜鵝（Punggol）新城位於新加坡東北角，距樟宜國際機場不遠，周遭仍處於開發狀態——商業區尚待完善、榜鵝電子產業園企業還未完全入駐，但大量人流已湧入開往新城的地鐵。 在新加坡，類似榜鵝這樣的新城，並沒有遭遇「空城」「鬼城」命運。自1960年起，新加坡先後4次推出新城打造計劃，皆有效完成了新城重要使命——緩解與疏散新加坡中心地區過於集中的人口。 這種改變來得並不容易。最初，政府大興土木，通過組建HDB在離中心區域更遠的地方修建大量「組屋」，以此推動新城發展。到上世紀80年代，新加坡已經按照這種思路打造了13個新城。但數據顯示，直到1990年前後，城市人口密度才實現總體顯著下降。而這主要得益於當時三條主要地鐵線路的開通。 也正是從這個時期開始，新加坡短短30年的軌道交通史，開始與城市規劃「無縫銜接」。 「軌道交通代表的是一種綜合、集約式的規劃方式。」麥景昇指出，「土地資源稀缺是新加坡規劃的前提，要儘量把土地發展集中在地鐵線上。」 事實上，**TOD本身就是一種層級式發展理念。**所謂層級，就是為城市發展提供一些「焦點」——區域中心。新加坡在規劃時，通過這個理念使得住房、商業、公共服務等城市核心功能最大限度地集中在地鐵站周圍，並形成真正的綠色出行城市。 「在城市規劃中，功能是關鍵。」新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授顧清揚也表示，「軌道交通的重要之處在於，它能夠將城市不同功能連接起來，這讓城市有了合理配置功能、將功能分散布局的基礎。」 藉助軌道交通布局，新城成功發展的更大紅利，是**讓新加坡擺脫了城市「圈層型」擴張的夢魘。** 「當城市面臨擴張需求時，大部分城市訴諸一寸土地一寸土地地向外推開，這種『圈層型』結構，在為城市帶來集約發展紅利的同時，也引發諸多城市病。」顧清揚說，「是軌道交通讓城市擴張從『爬行』變為『蛙跳』。」 眼下，除去金融服務業最為集中、位於新加坡南側的中心地區（Central Area），在城市西、北、東三個方向各有一個區域中心，23個新城照扇形大骨架分散排布，形成類似「星群」結構。 這種有點有面的城市形態，也進一步推動「花園城市」形成——由於新城無需連片，新城之間原始的綠地與灘塗地資源得以保全，這不僅構成新加坡「城市綠肺」，也為市民提供了更多開敞空間。根據最新規劃，在人口密度高居全球前三的新加坡，到2030年，90%的家庭周圍400米以內將有公園。 ![新加坡如何擺脫「圈層型」擴張夢魘](https://www.shicheng.news/images/image/1588/15888730.avif?1589860149) 圖片來源：攝圖網 綠地為**肺**，各個新城如同**臟腑**，軌道交通則是聯通各個器官的**血管**，為各類資源往來與交換搭建起暢通通道，並保障臟腑各司其職、有效運轉。 在這樣的體系下，新加坡的城市肌體健康且精密地成長。 ## **規劃要早，過程要「留白」** **要實現TOD模式，關鍵在於讓軌道交通真正成為城市流量入口。**如果私家車比行人擁有更高路權，要想讓軌道交通引導城市發展，幾乎無從實現。 新加坡公路占土地面積超12%，政府通過推行汽車配額制、徵收上路稅等措施，直接減少了路上車輛，還通過一種電子道路計費系統ERP，對不同路段徵收不同過路費，間接調整路上車輛結構。最終目標是，**引導更多人從地上走進地下、搭乘地鐵。** 在ERP設計者Menon看來，這一套系統之所以能在新加坡平穩落地，主要歸功於**「提早規劃」**。 據他介紹，早在上世紀70年代，新加坡就引進ERP前身——地區許可制度(ALS)。當時，新加坡機動車保有量還不高，市民對公共運輸需求旺盛。趁這一時機，政府加深了市民對於公共運輸的接受度高於機動車的印象，為隨後一系列政策實施鋪路。 這樣提早規劃和提早預見，確保了公共運輸發展的時機，但僅有時機是不夠的，還要做大量協調工作。 新加坡規劃的時間線以50年為基礎單位，在如此長的時間軸中，情況不可能一成不變。況且，TOD實踐中涉及部門眾多，需要協調的內容龐雜，小至各方建設進度難以匹配、大到利益衝突與博弈都時有發生。要保障具體規劃落地，需要在開發建設過程中不斷協調。比如，誕生於上世紀60年代 、始建於上世紀70年代的濱海灣，儘管已經成為世界聞名的打卡景點，但到現在仍在不斷進行新的建設與調整。 基於此，新加坡設置了一套有利於「持久戰」的架構。 **在新加坡，幾乎很難從一個部門完整地提取關於某一項規劃的全部信息，因為所有規劃都是各部門協作完成。** 由於同樣隸屬國家發展部，負責概念總藍圖（Concept Plan）、總體規劃圖草案與區域規劃的URA和負責具體市鎮規劃的HDB能夠有效協作。而在每一個具體市鎮規划過程中，HDB一般會召集負責陸路交通的LTA，以及負責綠化、醫療、學校等的各政府部門相關人員組成一個委員會，由一個總規劃師牽頭，推動商討。當意見無法達成一致時，可能會請求相應部委給予意見，還有可能訴諸內閣，進行更大範圍討論。 一系列案例可以看出，新加坡在著眼於長遠規劃和靈活處理具體規劃細節之間的關係。 組屋就是一個典型的「新加坡式」規劃案例。超過80%的新加坡市民獲益於這個世界有名的公屋模式，也因此，組屋能夠有效引導人員流動，成為調整城市發展的重要工具。 對於待規劃的片區，HDB通常會分批次、有步驟地建造組屋。而若看單次開放房源，又通常會既包括已成熟區域，又包括新城地區。通過控制房屋供給，HDB可以幫助調整各個新城的發展步調，讓「對的時間、對的人出現在對的地點」。 ![新加坡如何擺脫「圈層型」擴張夢魘](https://www.shicheng.news/images/image/1588/15888731.avif?1589860149) 新加坡組屋 圖片來源：楊棄非 攝 從另一個角度來看，這也與其規劃始終要**「留白」的理念**一脈相承，為規劃前的充分討論和開發後的調整提供了可能性。 再以榜鵝新城為例，Stephanie的團隊採取的是片區式規劃思路——未開發地區將用於未來調整。儘管這些地區的輕軌站已修建完畢，但依然維持關閉狀態，直到其周邊配套完成後，才會加入運營。 另外一個例子是在現有開發中為未來留下「鎖眼」。據Menon介紹，在新加坡商業中心烏節路地鐵站，預留了一種叫作「敲除板」（Knock-out Panel）的結構。對於晚於地鐵站修建的購物中心或其他建築來說，可以直接敲除這一結構，在最小化影響前提下，接入地鐵站。 ## **「強政府」，不等於「弱市場」** 因地制宜、因時制宜，讓新加坡在背靠軌道交通進行城市規劃建設時，顯得充滿動感且不失區域特色。但**一切的核心，還在於以滿足人的需求為根本遵循。** HDB中心所在的大巴窯（Toa Payoh）地鐵站，距烏節路僅三站距離。即便是工作日下午，站前商業體中也人流如織。商業體中親民的服裝品牌、電子商品店、與通過整合路邊攤形成的「美食廣場」構成了主要業態；而在地鐵站另一側，是一個寬敞的公交集運站——這兩種功能幾乎構成了新加坡大部分社區型地鐵站的「定式」。 ![新加坡如何擺脫「圈層型」擴張夢魘](https://www.shicheng.news/images/image/1588/15888732.avif?1589860149) 大巴窯站前商業體 圖片來源：楊棄非 攝 「TOD理念的本質是以人為本，應該是人有什麼需求，就如何打造。」顧清揚指出，以地鐵站為中心打造的社區，自然需要匹配當地需求。所以並不是每個納入TOD發展的地鐵站周邊都一定是大型商場，也可能是小型商鋪集合，還可以是一個社區醫院、一所學校。 一個地鐵站具體應該放什麼，基本上都能在規劃中找到答案，這主要源於新加坡「強政府」規劃模式。與此同時，在規劃的每個細節中，市場的聲音也很「響亮」，因為這些聲音代表的就是人的需求。 比如，**在新城選址時，更多依靠的是供需關係科學的調研與專業計算，而非單純對交通、距離等因素的考量。**每個區域中心的迅速發展，也都是立足於當地產業基礎與市民需求。 榜鵝新城新片區規劃中，包含了一所新學校的建設。Stephanie介紹，大部分新加坡學校都是公立學校，如果需要引進，基本上與教育局協商就可以實現。但要作出「引入學校」這個決定，則源自市場反饋的數據： 事實上，HDB通常會在組屋入住前15~20年就開放預定，根據預定數據獲得某一地區完整的人口畫像，並以此判斷這個區域是更需要學校還是養老機構，或其他配套的基礎設施。 「在進行規劃前，我們通常還會從人力資源部獲取一個地區的社會人口數據，比如工作人口占比等，我們也會與電信、交通公司合作，了解用戶移動模式、地區流量，這些都是我們進行下一步規劃的基礎。」黃玉山指出。 **大量具體數據，讓規劃部門有了精確規劃的底氣和依據。**他們甚至會詳細到規劃某個地區某個商鋪的具體用途，到底是用作髮廊還是餐廳，以此保證每個社區供需基本平衡。 在新加坡，一種普遍認知是：強政府與市場不僅不衝突，相反，由於專業規劃團隊的存在，讓規劃能夠滿足甚至超前預測市場的需求變化，在此情況下引導市場發展，也更好地滿足人的需求。 黃玉山提到，位於海軍部（Admiralty）地鐵站附近的新型住宅形態——海軍部村莊（Kampung Admiralty），為了滿足養老需求，醫療養老機構被引入站城一體空間中。但政府只給這些機構運營者30年牌照，目的是應對將來可能出現的人口結構變化。 「這樣做的好處是，讓運營商也能提前了解到30年後可能出現的狀況，提前做好準備。畢竟，如果他們沒有根據實際情況作出改變，也可能會面臨顧客減少、營收惡化的情況。」 ## **步行城市，打通「最後一公里」** 然而，並不是每個城市都能效仿新加坡的高投入模式。而且，新加坡軌道交通在通達性上，依然存在改善空間。 **在新加坡，高投入是其維持城市高水平發展的先決條件。**為改善地鐵運營和提供更好服務，LTA近幾年逐漸將地鐵營運資產從SBS與SMRT兩家公司回收，以新地鐵融資框架（New Rail Financing Framework）方式,將更多主動權握在自己手上。 據麥景昇介紹，LTA不希望運營公司太過考慮盈利導向的運營方式，因為新加坡地鐵也開始面臨老化問題，由於顧及成本，運營公司通常不願支付巨額費用來維修或提升相關設備和系統。目前，新加坡地鐵的目標僅僅是實現「車票收入覆蓋運營成本」。 即便在這種高投入情況下，新加坡軌道交通的連接性仍沒有做到盡善盡美。 在新加坡旅遊，打車仍然是更便捷的交通方式。在新加坡生活數十年的顧清揚也承認，在「最後一公里」問題上，新加坡仍有改善空間——他每天從家到學校上班，在地鐵上花費的時間與從地鐵站走路到學校花費的時間幾乎相當。 根據2013年《陸路交通總體規劃》,**到2030年，新加坡將力求每10戶居民中有8戶居住在距離地鐵站步行10分鐘以內的區域。**與此同時，地鐵里程數將從現在的240公里增至360公里。顯而易見，這項新規劃在著手解決「最後一公里」問題的同時，也意味著新加坡需要投入更多資金。 造成這種問題的一個原因是，在解決到達性問題時，新加坡主要是從地鐵本身來考慮，騎行、步行系統僅是補充。儘管步行城市的目標已被寫入新一輪城市總規中，但在新加坡實際操作中，這種對路權的再分配，還處於試點階段。 ![新加坡如何擺脫「圈層型」擴張夢魘](https://www.shicheng.news/images/image/1588/15888733.avif?1589860149) 圖片來源：攝圖網 比如，在為數不多位於主城區的試點——明古連（Bencoolen）地鐵站附近，僅一個街區採用了車道讓位於騎行與步行道的規劃，不僅前後缺乏連接，且路段內自行車與共享單車供給也有限。 新加坡社科院經濟學副教授Walter Edgar Theseira指出，這已經引發新加坡的反思——**長期以來，新加坡只通過規劃地鐵線路來解決連通性問題，私營公交、慢行系統等方式被局限在很小的範圍內。** 基於此，步行城市的目標對於新加坡而言，將是一個龐大工程。在現有明古連試點的礎上，新加坡還將開闢更多步行和騎行專用路徑，從而形成覆蓋全新加坡的網絡。 在麥景昇看來，通過打造慢行系統增加TOD輻射範圍的同時，也能在全社會強化一種新思維方式。「這是一個信心的問題。」他說，「地鐵成網後能夠產生『網絡效應』（network effect），市民出行的第一反應就是軌道交通。由此出發，全社會在尋求發展時，會更加關注TOD這種更可持續的模式。」 眼下，新加坡政府也開始引入更多地產商和規劃者共同進行TOD城市開發，解決財政高投入高補貼問題，讓地產商在通盤規劃時有更大靈活性和自主權。 此外，新加坡還嘗試用更多方法進一步提高地鐵使用率。比如，與橫貫南北的軌道優先走廊相匹配的是，機動車道被移至地下，地面則用於公交車、自行車與行人通行。更加「行人友好」的環境下，軌道交通的重要性也會得到空前提升。 **把軌道交通刻進城市「基因」里**——這是許多與麥景昇一樣的規劃者，對新加坡未來的共同期許。