# 回顧亞洲5個國家在新冠爆發初期如何應對，政府的行動力決定一切

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Published: 2022-06-18
Source: 獅城新聞

面對新冠病毒(COVID-19)疫情大流行，所有政府都實施了廣泛的政策來對抗外部衝擊。儘管目標相同，但各政府在應對危機的時機、政策重點和使用的政策工具上各不相同。已有的政治制度以不同的方式影響政府對公共衛生危機的反應，造成差異。政府能力是一個政府組織官僚機構和分配社會資源的基本能力。最近，三位美國高校學者Wei-Ting Yen， Li-Yin Liu，Eunji Won和Testriono Nicola Belle合作，通過對亞洲五個國家和地區的政府在新冠肺炎危機早期的案例對比分析，研究了政府能力如何影響政府應對COVID- 19政策的時間和配置。研究結果顯示，在病毒風險水平較低的情況下，能力較強的政府（新加坡、韓國、中國台灣）啟動危機應對更快，更廣泛地調動政府資源，並使用多種政策工具。相比之下，能力較低的政府（泰國和印度尼西亞）在處理危機時反應更被動，將重點限制在與邊境有關的措施上，並在可以使用的工具類型上更受限制。該論文指出，在揭示政治制度對公共衛生危機的影響時，研究COVID-19應對過程而不是結果（即確診病例/死亡）的重要性。論文發表在公共管理類SSCI頂級期刊Governance上。

研究背景

面對新冠病毒疫情(Covid-19)大流行，所有政府都實施了廣泛的政策來對抗外部衝擊。儘管目標相同，但各政府在應對危機的時機、政策重點和使用的政策工具上各不相同。在世界衛生組織於2020年3月12日宣布COVID-19為大流行之前，亞洲各政府的反應差異尤為明顯。在2019年12月至2020年3月期間，全世界對這種新出現的病毒的許多方面都不確定，比如它的起源、傳播路線和傳播速度。這種不確定性促使各國政府對這場危機做出獨特的反應。例如，韓國積極主動地調動其對檢測能力的關注。印度採取了更為被動的路線，只採用了少數與邊境有關的規定。那麼，**是什麼制度因素解釋了早期亞洲各政府對COVID-19反應的差異？**

為了回答這個問題，有必要研究已有的政治制度如何以不同的方式促成或限制政府的反應（Greer，2021）。在政府能力文獻的基礎上，本研究分析了政府能力——最低限度定義為政府機器實現政策目標的組織和官僚能力——如何影響亞洲各政府在2020年3月12日之前的COVID-19危機應對措施。該研究結合了政府能力文獻和政策設計文獻，並開發了一個框架，以了解政府能力如何影響響政府應對COVID-19的政策設計重點、拓展和全面性。

為了分析政府政策反應的差異，本研究對亞洲的五個國家和地區：新加坡、韓國、中國台灣、印度尼西亞和泰國進行了比較個案研究。通過官方聲明和文件，收集了從2019年12月31日（當時中國向世界衛生組織通報了COVID-19）到2020年3月12日（當時COVID-19被宣布為大流行並成為一個全球性問題）為應對COVID-19而採取的每一項政策措施。這五個政府發起的所有措施和法規都按政策項目和時間進行了排序。

政府能力、政策設計和COVID-19應對

政府能力是中央政府及其官僚機構滲透社會並分配社會資源以實現某些既定目標的能力（Besley&Persson，2009；Geddes，1994；Mann，1984）。因此，政府能力是一個多維度的概念，最常見的三個維度是強制能力、行政能力和汲取能力（Hanson&Sigman，2021；Skocpol，1985；Soifer，2012）。強制能力是一個政府使用強制力迫使公民服從的能力。行政能力是一個政府設計和執行政策的官僚能力，而汲取能力是一個政府為其統治獲得社會資源的能力。這三個維度是獨特的概念透鏡，但相互關聯。一個有能力的政府包含一個自治的官僚機構，它具有設計和執行政策的合格能力，並擁有滲透社會（必要時使用強制力量）以獲取（和重新分配）資源的能力。政府能力是解釋政府成功解決公共衛生危機等抗解政策問題的關鍵組織因素（Christensen等，2016；Christensen&Lægreid，2020；Greer等，2020）。

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政策設計先於政策實施，是「政府行使權力的手段」（Lindvall&Teorell，2016，第9頁）。沒有有效的政策設計，僅僅成功的政策實施不會產生任何積極的政策結果。儘管如此，適當的政策設計和政策工具對於實現政府預期的政策結果也是必不可少的，但有效的政策設計往往被認為是高政府能力的一部分。很少有研究揭示政府能力和政策設計之間的內在關係（參見Lindvall&Teorell，2016；Meckling&Nahm，2018；Mao，2021）。缺乏對政府能力和政策設計之間聯繫的關注是有問題的。無論一個政府的能力如何，它都需要合理的政策設計和政策工具來實現理想的政策目標。如果沒有恰當的政策設計，即使是最有能力的政府也可能在危機面前失敗。COVID-19提供了一個生動的例子，說明政府的高能力並不會自動導致低病例/低死亡率。

此外，政策設計在政府能力相關研究中往往被忽視，因為政策設計的研究往往留給公共行政或政策研究。為了充分解釋政府能力如何影響政府對COVID-19的回應，有必要將政策設計和選擇重新納入分析。

研究假設：政府能力作為政策設計的決定因素

為了解決像COVID-19這樣的抗解問題，有必要使用全面的政策工具並將它們捆綁在一起（Howlett，2005；Howlett等，2015；Peters等，2018）。政府能力影響政府在每個選擇的政策項目類型中利用綜合政策工具的程度。總的來說，高政府能力通過高水平的汲取和行政能力與危機管理中更多樣化的政策工具相關聯。在危機期間，更高的汲取能力意味著政府更有能力動員和與社會（即公民、私營部門和社會組織）合作來汲取所需的資源，更高的行政能力意味著政府更有能力收集信息，做出相應的政策決策，並在社會中有效地實施政策（Mao，2021）。高度的汲取和行政能力，如果與政策工具聯繫起來，就會導致使用各種政策工具，特別是積極激勵工具、能力工具和通常具有象徵意義的工具（例如，呼籲政府團結），以產生更高水平的社會遵守和合作。

儘管政府能力的三個核心維度是相互關聯的（Hanson&Sigman，2021），更高的強制能力並不會導致使用更多樣化的政策工具。強制性權力意味著通過力量強制公民服從，這可以映射到權威工具的廣泛使用（有時與負激勵工具的組合）。由於維持秩序是政府最基本的職能，當政府的汲取和行政能力受到更多限制時，其政府就更多地受到它們可以使用的政策工具類型的限制。無能力的政府更有可能在許多類型的政策項目中使用相同的政策工具，通常是授權工具，以實現預期的政策目標。因此，

H1：更高的政府能力致使政府通過更高水平的汲取和行政能力在政策項目中採用更多樣化的政策工具，而不是權威工具。

此外，由於政府能力還表明政府有能力在社會內部汲取和重新分配資源，預計這種能力將影響政府在應對COVID-19時能夠或希望側重於需要更多政府資源動員的政策項目類型的程度。一個汲取和行政能力強的政府可以協調機構間工作，並為COVID-19疾病防治工作調動更多的衛生資源。相比之下，在這兩個方面能力有限的政府也可能有開發衛生資源的意願，但實現其目標的能力有限（Chris-tensen&Lægreid，2020）。因此，

H2：在應對COVID-19時，汲取和行政能力高的政府需要調動資源的政策項目類型較多。

最後，當政府啟動危機應對措施時，政府能力也很重要。基於危機管理文獻（Comfort，2007），認識問題的嚴重性是政府採取行動應對不確定性危機的必要條件。如果沒有早期的認識，政府就不能正確地設計和實施應對即將到來的風險的行動。為了發現和評估危機，高度的行政能力是必要的，因為信息收集需要政府的信息能力和政府間/政府內部的合作。具有高度行政能力的，更有能力的政府可以在危機升級之前形成危機應對措施並採取預防措施，以便制定和執行有效的危機管理政策。相比之下，能力較弱的政府更多的是被動反應而不是積極主動。行政能力有限的政府更有可能在危機開始時袖手旁觀，直到風險水平已經很高，危機已經無法控制為止。因此，

H3：高能力的政府應對危機的主動性更強。低能力的政府在風險水平較高之前更被動。

總之，汲取和行政能力高的政府更有可能積極應對COVID-19時側重於需要調動政府資源的政策領域，並在選定的政策領域採用各種政策工具。另一方面，能力低導致對危機作出被動反應，使用有限的政策工具，更多地依賴限制性的政策活動類型（如關閉學校、限制集會或封鎖），而不是能力建設性的政策活動。

個案選擇及資料收集

**個案選擇**

研究者們沒有進行全球範圍的定量分析，而是使用比較分析方法進行了深入的定性比較研究。本文重點研究了亞洲五個國家和地區的政府在2020年3月12日前如何應對COVID-19。首先，對早期階段的關注有助於防止同構和政策擴散的影響。由於靠近中國，東亞很早就知道COVID-19的威脅，政府也記錄了中國以外的第一例確診病例。大流行宣布後不久，各地開始模仿其他政府發起和採取的政策。在早期階段調查政府的反應，消除了大部分的政策擴散效應。此外，根據現有的應急管理研究，政府的風險認知（Comfort，2007）和早期反應決定了應急管理計劃的有效性（Comfort，2007；Kapucu，2008）。公共衛生的學者也強調了對流行病的早期發現和反應是遏制傳播的關鍵（Siedner等，2015）。早期階段設置的政策基礎對於應對以後潛在的暴發和不確定性也是至關重要的（Liu等，2021）。因此，探討各政府對COVID-19的早期應對措施，而不是研究它們在大流行被宣布後的應對措施，是很有價值的。

其次，根據地理鄰近程度和政府能力水平選擇案例。根據Hanson和Sigman（2020，2021）提出的政府能力衡量標準，選擇新加坡、韓國和中國台灣為高政府能力，泰國和印度尼西亞為低政府能力。這些政府都經歷過2003年的非典疫情。這種相似性可以減少任何歷史引起的混雜因素，這些因素會妨礙研究的內部有效性。此外，這些政府是不同的政權類型，新加坡和泰國是非民主政權。由於制度類型對政府如何應對COVID-19有獨立的影響，因此，在政府能力水平上混合不同的制度類型有助於找出政府能力對政策設計的真正影響。

**數據收集**

研究者們收集了五個政府採取的所有與COVID-19有關的行動。每個作者都熟悉其所負責的政府的語言和語境。這些政府回應來自各種在線來源，包括政府網站、當地政府在線網站和當地政府研究機構的報告，並按時間順序排列。他們將數據與牛津COVID-19跟蹤器（OxCGRT）進行了比較，以確保準確性和可靠性。這種比較能夠發現，當地報紙報道的一些政府措施不在OxCGRT列表中。具體來說，OxCGRT的數據並沒有記錄政府在2020年1月1日之前對COVID-19的反應。作者收集的數據包括2019年12月31日中國正式通知世界衛生組織新型冠狀病毒存在之前各政府的行動。因為這項研究主要集中在政府對COVID-19的早期反應上，這些早期反應尤其重要。此外，OxCGRT提供政府的回應（例如旅遊警告），但沒有包括詳細的政策內容（例如旅遊警告是否施加旅遊限制），這對編碼過程不利。因此，為了確保政府反應的全面性和編碼的準確性，不直接使用OxCGRT，而是使用OxCGRT作為比較，以三角測量自己的數據。

對於每個案例，對政府反應進行了如下編碼：首先，修訂了Cheng等人（2020）使用的16種政策項目類型，並使用該框架對政府關注的政策項目類型進行了分類。其次，使用Schneider和Ingram（1990）的政策工具類型，根據其基本機制和工具對每個政府反應進行編碼。將政府發起的行動或跨不同機構/部門/部門的合作編碼為能力工具，目的是「使個人、團體或機構能夠做出決定或開展活動」（Schneider&Ingram，1990，第517頁）。最後，編碼了旨在了解更多關於COVID-19的性質或發現解決方案的政府行為作為學習工具。例如，檢測開發和COVID-19的研究/調查是學習工具，因為這些行動是為了了解大流行病初期階段的情況和性質而開始的。為了確保編碼之間的可靠性，每個作者都進行獨立編碼，並通過遵循上述編碼機制完成編碼。在獨立的編碼過程之後，比較和評估了編碼。

政府能力範圍與COVID-19應對措施

比較案例分析可以產生有用的分析結果，因為這些案例在能力範圍上占據不同的位置，使能夠梳理出政府能力如何影響一個政府對COVID-19危機的反應。下面的分析得出了兩個結論。

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首先，政府能力影響政府應對COVID-19危機的速度，以及政府調動了多少衛生資源。自冠狀病毒發現以來，政府的首要行動就是遏制病毒。所有政府都強調在邊境和高危地區進行健康監測。然而，對這些病例的進一步研究表明，汲取和行政能力水平不同的政府在衛生監測何時開始以及政府行動在何時停止方面存在分歧。汲取和行政能力強的政府在應對疫情、動員和協調其他衛生資源以遏制病毒方面更加積極主動。新加坡、韓國和中國台灣在中國向世界衛生組織通報潛在的冠狀病毒後3天內積極建立健康監測。除了健康監測，這三個政府都集中精力動員其他衛生資源，積極檢測和阻止病毒。新加坡選擇擴大其接觸追蹤能力；韓國強調擴大大規模測試的試劑盒；中國台灣則側重於動員個人防護裝備（特別是口罩）來預防病毒。這三個政府關注的不同衛生資源是其先前存在的基礎設施能力的結果。

相比之下，行政能力有限的政府之後才發布了回應。印度尼西亞直到2020年1月底才開始健康監測，比能力強的政府晚了將近一個月。整個二月，印度尼西亞發布了一些與邊境相關的法規（例如，旅行警告，旅行禁令，拘留移民工人）。沒有全面的計劃或資源動員來遏制病毒。政府官員也沒有意識到危機的緊迫性。印度尼西亞只是在3月份才做出反應，當時該國剛剛經歷了第一次疫情爆發。泰國的能力也比較有限。在所有案例中，泰國的政府能力水平和汲取能力排名最低（Hanson&Sigman，2020）。泰國是中國以外第一個確診COVID-19的國家。然而，與印度尼西亞形成對比的是，一旦發現冠狀病毒，泰國表現出更快的反應，並於1月初開始健康監測。儘管如此，儘管早期實施了健康監測，但泰國並沒有積極主動地全面調動其他衛生資源。泰國確實在1月和2月加強了實驗室診斷能力。它還試圖擴大其大規模檢測能力，但由於無法在政府和地方兩級調動足夠的實驗室資源而未能取得成功。與韓國的試驗性擴張計劃相比，泰國的努力明顯不足。韓國的總體政府能力排名最高，汲取能力也高於泰國。當泰國在2020年3月首次爆發疫情時，診斷和檢測能力也被證明是不足的。印度尼西亞和泰國在第一次疫情爆發後更廣泛地動員了社會。

第二，政府能力影響政府利用各種政策工具的程度。汲取能力和行政能力較高的政府在早期階段開發了更廣泛的政策工具。關於相同的政策目標（例如健康監測或大規模測試），高能力政府比低能力政府部署更多的政策工具。新加坡、中國台灣和韓國一開始都集中在幾種政策項目類型上，並且在每種政策項目類型中結合了各種政策工具。另一方面，行政能力有限的政府在病毒風險水平已經很高的情況下，對危機的反應更為積極，它們往往立即採取嚴厲措施，例如限制社會距離措施，這通常意味著使用許多強有力的權威工具。泰國和印度尼西亞在2020年3月首次爆發疫情時，都立即回到了嚴重依賴權威工具的狀態。

**高政府能力案例:積極主動的回應和全面的政策工具**

新加坡：作為一個對SARS有豐富經驗的政府，新加坡在1月2日迅速啟動了應對系統。首例冠狀病毒病例發生在1月23日，政府對此加大了限制措施的力度。儘管採取了這些措施，2月4日還是出現了第一個本地病例。新加坡2月29日有100例，3月11日有178例。新加坡甚至在第一例確診病例出現之前就制定了預防措施，並沿著兩種主要的政策項目類型：邊境衛生監測和衛生資源（即接觸者追蹤）制定了預防措施。

韓國：韓國積極應對COVID-19。2020年1月3日，韓國疾病預防控制中心（KCDC）已經成立了針對武漢發現的肺炎的專責小組，在機場建立了健康監測系統，並發布了報告標準指南。第一例確診病例發生在大約兩周後的1月20日。韓國的第一次疫情發生在2月下旬，是大邱宗教集會的結果。2019年3月11日至3月11日期間，韓國出現了第一次大規模爆發的19例冠狀病毒疾病，當時韓國記錄了7755例，19例。在早期階段，韓國非常重視在邊境進行大規模檢測和健康監測。目標是檢測和治療所有可疑病例。政府與私營公司合作擴大大規模檢測能力。

中國台灣：由於有SARS的經驗，中國台灣在應對任何可能的流行病緊急情況時都很謹慎。在世界衛生組織獲悉中國大陸有新型冠狀病毒傳播之前，中國台灣已經開始應對這種不確定的疾病，並於2019年12月31日對來自中國武漢的所有入境旅客實施機上篩查。此外，在2020年1月21日第一例確診病例出現之前，中國台灣政府就啟動了流行病控制中心（CECC），提高了公眾對該病毒的認識，並獲得了醫療用品。中國台灣最初的反應集中在三種政策項目類型上：衛生資源（即口罩）、衛生監測和檢疫。

**低政府能力案例:消極被動的回應和有限的政策工具**

泰國：泰國是中國以外第一個確診COVID-19的政府（首例於2020年1月8日發現，1月13日確診）。儘管泰國很早就發現了第一例病例，但在整個1月和2月，病例增長緩慢。泰國的第一次大規模疫情在3月11日前一周出現。因此，儘管2020年3月11日有59例病例，但到3月底累計確診病例已超過1800例。在首次國內疫情爆發之前，沒有發現重大和積極的公共衛生干預措施。在早期階段，一個明顯的重點是在機場、旅遊景點和醫院進行積極的健康監測。另一個不太引人注目的早期努力是1月分內部實驗室診斷能力的發展（用於RT-PRC檢測）。

印度尼西亞：印度尼西亞對COVID-19的初步反應不如本文分析的其他四個政府積極。3月2日第一例確診病例發生後，印尼政府沒有採取什麼措施，但疫情反應迅速。到3月11日，已有34例確診病例。印度尼西亞在3月13日宣布COVID-19大流行後，才成立了快速反應小組，以協調機構間減輕COVID-19的影響。同一天，世界衛生組織致信印尼總統，敦促他加強該國的應急響應。2020年1月至3月期間，印度尼西亞沒有任何遏制該病毒的全面計劃。印度尼西亞於2020年1月27日發布了第一項公共措施，政府主要關注與邊境有關的措施，包括邊境控制和健康監測。

討論與啟示

COVID-19大流行暴露了政府績效的優劣。一個政府對COVID-19的反應受到了其先前存在的政治制度的限制。為什麼政府對COVID-19的反應會變化？本文重點討論政府能力的作用，即一個政府組織其官僚機構，通過公共政策汲取和重新分配社會資源，以實現預期政策成果的基本能力。本研究關注的是，在COVID-19危機的早期階段，政府能力如何在塑造五個亞洲政府的政策反應中發揮作用。COVID-19危機早期的一個區辨特徵是巨大的不確定性。由於當時信息較少但不確定性較高，毗鄰中國的政府不得不根據他們對這場危機的看法組織應對。

政府能力影響應對危機的時機、政府對需要調動政府資源的政策項目類型的重視程度，以及選定的政策項目類型中使用的政策工具的多樣性。具有高能力的政府更有可能積極應對COVID-19，在其應對政策中調動和協調政府資源，並在選定的政策活動類型中使用各種政策工具。另一方面，能力低導致被動反應，使用有限的政策工具（並嚴重依賴權威工具），更多地依賴限制性的政策項目類型，而不是進一步的能力建設。本文追蹤了五個能力水平不同的政府的政策反應：高能力的是新加坡、韓國和中國台灣，低能力的是印尼和泰國。發現，隨著COVID-19疾病風險的增加，早期的政策設計基礎設施將政府鎖定在一條特定的應對路徑上。更有能力的政府繼續擴大已經全面的政策配置，並增加更多類型的政策項目。能力較差的政府也會擴展他們的政策項目類型，但是他們會反覆使用相同的工具。

這篇文章有助於彌合政府能力文獻和政策設計文獻之間的差距。現有的學術研究強調了政府能力對於實現理想的政策結果是多麼重要，但大多數研究通過政策執行和政策結果的視角來審查政府能力的來源和強度（Besley&Persson，2009；Geddes，1994）。政策過程的研究，特別是政策設計，主要是由政策學者主導的（Howlett等，2015）。本文結合最近的努力，將政府能力的分析重點從實施階段轉移到政策設計階段（Meckling&Nahm，2018），特別是在危機管理的背景下（Mao，2021）。通過揭示從政府能力到政策設計的內生聯繫，本文指出了政府能力在政策過程中的重要性。

（**文獻來源：**Yen, W.-T., Liu, L.-Y., Won, E., & Testriono. (2022). The imperative of state capacity in public health crisis: Asia's early COVID-19 policy responses, Governance. Accepted: 18 April 2022: 1–22. DOI: https://doi.org/10.1111/gove.12695）.

（文章原載於微信公眾號 治理學術）

（原標題為：【治理與反思】政府能力在應對公共衛生危機中的重要性——亞洲早期應對COVID-19政策）

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