# 養老難題，新加坡是如何做的 URL: https://www.shicheng.news/zh-hant/v/pNRp2 Published: 2022-07-18 Source: 獅城新聞 ![養老難題，新加坡是如何做的](https://www.shicheng.news/images/image/1701/17012781.avif?1658062808) 養老是當今許多國家面臨的共同難題。 我國老年人口規模龐大，人口老齡化進程正在加速並逐漸走向峰值。根據第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口有2.6億人。面對如此龐大的老齡化人口，養老如何從機制上做好應對？ 縱觀全球，西方社會國家大多選擇建立統一的社會保障體系，由政府統一保障養老問題，但結果不盡如人意。而作為老齡化嚴重的國家之一，新加坡在美世和CFA發布的全球養老金指數報告中已經連續13年亞洲排名第一。 養老是當今許多國家面臨的共同難題。 人老以後，失去了生產能力，沒有了收入，如何能保證一個基本、體面的生活？ 答案無外乎三個： 自己年輕時候儲蓄，老了自給自足； 養兒防老，老了由子女贍養； 社會建立統一的社會保障體系，由政府統一保障養老問題。 隨著家庭結構的變化和福利社會的興起，西方社會越來越多地採用了第三種方式。 但結果往往是入不敷出，老人的期望值很高，而社會根本沒有——或者是沒有能力——拿出足夠的資源供養日漸壯大的老年人人群。 根據世界經濟論壇(WEF)的一項分析，全球8個主要經濟體2015年養老金儲蓄缺口已經超過70萬億美元，是這些國家當年GDP總和的1.7倍。 新加坡的養老金問題則要小得多。據新加坡統計局披露，截至2020年底，新加坡住戶部門總資產約2.5萬億新元，總負債只有3184億，平均每個新加坡居民(只包括公民和永久居民)的凈資產約53萬新元。 總資產中，公積金儲蓄4621億新元，平均每個帳戶餘額10.7萬新元，其中，65歲以上老人平均每個帳戶約7萬新元，80歲以上老人約2.2萬新元。 形成這種差異的根本原因在於新加坡在養老問題上沒有陷入政治正確，而是運用了其「超級理性主義」，從本質上認識養老問題的癥結所在，通過政府政策激勵社會和個人發動積極能動性，系統性地解決養老和儲蓄的問題。 在這個問題上，新加坡的判斷有以下幾個要點： 1. 西方的福利社會制度不可持續，只有老百姓及家庭自己擔負起養老儲蓄的基本責任，才不至於入不敷出。 2. 人們大多是短視的，往往由於現實生活的壓力，不會自覺自願地為養老儲蓄到足夠的金額，從而帶來老年時期的貧窮。所以養老儲蓄必須有政府強制的成分。 3. 大多數老百姓沒有足夠的知識做好儲蓄的投資判斷，所以政府可以代為管理，但管理過程透明。 4. 對於真正沒有能力的社會底層人群，政府應該通過轉移支付保障基本的生活標準。 **西方福利社會制度或不可持續** 在社會保險的養老儲蓄上，歐美國家大多選擇的是現收現付制，即以當前正在工作的一代人的繳費來支付同一時期已經退休的一代人的生活開支。 出於政治正確，西方社會一方面在增加對老年人群的福利承諾，而另一方面卻因為人口結構的重大變化使這種制度面臨嚴重挑戰。 新加坡養老金實行的是個人基金制，由個人每月將自己一部分工資收入存入公積金局的個人帳戶，退休後依靠所積累的繳費金額和投資收益安排老年生活。 這一制度源於李光耀**對人性的洞察以及「政府不搞施捨」的政治主張。** 他認為人的產權意識是天生的，強制每個人為自己儲蓄，個人不僅會珍惜自己的財產，還會因擁有產權而產生歸屬感。 由政府包攬的養老制度必然懶漢滋生、資源浪費，沒有哪個政府可以在不提高稅收的情況下承擔如此龐大的責任。 李光耀認為大多數人缺乏良好的自我約束力，很難主動儲蓄，也不具備投資能力。因此，新加坡政府強制要求每個人自工作之日起就為自己的住房、醫療、退休生活而儲蓄，所有帳戶存款由中央公積金局統一管理。 李光耀回憶道「一個國家不論多麼富有，也不可能挑起保健、失業和養老福利的重擔而不必大量抽稅…….60年代和70年代，歐洲福利國家的失敗還不是不言自明的，它的害處需要兩代人的時間才會顯現，包括個人表現差、增長率停滯不前和預算赤字提高」。 「社會上總有一些不負責任或能力不足的人……我們應儘量設法讓他們能夠獨立生活，更重要的是拯救這些人的子女，使他們不再重複上一代的生活方式。我們做出適當安排，以確保那些十分需要援助的人獲得福利照顧」。 為了減小養老壓力，新加坡自1999起將退休年齡從60歲提高至62歲，並延續至今。 2012年，新加坡發布《退休與重新僱傭法令》，規定凡是年滿62歲達到法定退休年齡的員工，只要健康狀況和工作表現良好，僱主都有法律義務為他們提供重新受僱的選擇，直到他們65歲。 2017年又將新受僱年齡從65歲延長至67歲。據新加坡人力資源部統計，2019年，新加坡65~69歲老人中46%仍在工作，70歲及以上老人中17.6%仍在工作。 2019年，新加坡總理李顯龍在國慶演講時宣布，政府將在未來10年內將法定退休年齡和重新僱傭年齡再分別延長3年： 從2022年7月1日起，退休年齡從62歲延長至63歲、重新僱傭年齡從67歲延長至68歲； 到2030年，退休年齡逐步延長至65歲、重新僱傭年齡逐步延長至70歲。 政府還宣布從2021年開始上調年滿55歲和60歲者的公積金繳存比例，上調後的比例與未滿55歲人群一致。 受儒家家庭倫理觀的影響，公積金局允許會員為配偶或父母等直系親屬填補公積金存款。 公積金局規定，會員可以將自己公積金儲蓄中的餘額轉給配偶、父母、祖父母以及兄弟姐妹等其他親人。 許多新加坡退休老人都擁有組屋，公積金局為此設計了三種計劃幫助退休老人提高退休收入。 **第一種是樂齡安居花紅**(Silver Housing Bonus)，符合條件的老年人可以出售現在居住的組屋，購買戶型更小的組屋，用售賣組屋的凈得填充退休帳戶。 **第二種是屋契回購計劃**(LBS)，對那些希望繼續居住在現有組屋的年長家庭，可以把部分屋契售賣給政府，自己只保留30年，售賣所得凈額補充公積金帳戶。 **第三種是將組屋整間出租或只出租空餘房間。** **政府強制儲蓄** 新加坡公積金制度由英國殖民政府於1955年創立，當時只是個簡單的養老計劃，新馬分家後，新加坡政府開始擴大這一計劃。 **一方面**，它為公積金設立不同帳戶，嚴格規定每個帳戶的提取和使用範圍。 **另一方面**，它不斷提高公積金繳存率，從最初的10%一路上升，峰值時曾達到50%(1985年)，目前最高一檔的繳存率為37%。 目前，每個在職的新加坡公民或者永久居民，在55歲之前都擁有三個公積金帳戶：用於購買住房的普通帳戶(OA)，為老年生活儲備現金的特別帳戶(SA)，以及用於支付醫療費用的保健儲蓄帳戶(MA)。 年滿55歲時，會員還會增加一個退休帳戶(RA)，該帳戶的用途是購買一份由政府背書的年金計劃。 公積金局為不同年齡段設置不同的繳費率，不同年齡段所繳納的公積金在不同帳戶間的分配比例也不同。 總體而言，年齡越輕，公積金繳存率越高，存入普通帳戶的比例也較多，隨著年齡增長，公積金繳存率下降，存入特殊和醫保帳戶的比例逐漸提高。 這樣的設計符合人一生的收入和消費規律，一個人的勞動收入主要形成於20至60歲之間，這段時間住房支出是主要花費，醫療支出相對較少；60歲以後收入銳減，但仍然要負擔日常生活開支以及大筆醫療支出，自年輕時積累的儲蓄變得十分重要。 ![養老難題，新加坡是如何做的](https://www.shicheng.news/images/image/1701/17012782.avif?1658061242) 新加坡公積金不同年齡段公積金繳存率及在不同帳戶間的分配(單位:%) 出於對個人自我約束能力的懷疑以及長壽風險的挑戰，長期以來，中央公積金局不斷調整政策，竭力避免會員出現「帳戶提早花光」的情況。 早年新加坡允許會員於年滿55歲時全額提取公積金。隨著預期壽命不斷提高，公積金局開始擔心儲蓄會被提前花光。 1984年公積金局曾提議，將提取公積金的年紀從55歲提推遲至65歲，結果引發社會騷亂。 權衡之下，CPF於1987年出台「最低存款額計劃」(MS)，保留會員於55歲領取公積金的權利，但是必須在帳戶上保留最低存款額。最低存款額逐年提高，1987年為3萬新元，2015年已經提高至16萬。 然而，經過多年觀察，公積金局發現，能夠達到最低存款額標準的會員比例經常不到一半，最低時(2008年)只有34%的會員達標。 2014年約6000新加人舉行集會，抗議養老金制度。2016年，中央公積金局做出改革，年金計劃不再對保留金額作出硬性規定，會員只需用保留的金額購買政府提供的年金產品。 **政府用透明的方式做資產管理** 個人儲蓄的養老金由個人投資管理是大多數國家的選擇。 例如美國的401K計劃就是將投資的主動權交予員工，員工根據自己的風險偏好選定投資方式，企業按照員工的選擇將資金委託金融機構代為運作。 但是，新加坡的公積金則由中央公積金局統一管理和投資。 很長一段時間，公積金局都不允許會員自行投資，直至1978年才首次允許會員用不超過5000元的公積金來購買新加坡巴士服務公司的股票，而後投資條件逐漸放開。 目前，公積金局允許會員將普通帳戶和特別帳戶的資金，在留出規定的金額後(普通帳戶為4萬新元，特別帳戶為2萬新元)，取出剩餘的購買200多種經核准的金融產品(公積金投資計劃，CPFIS)。 然而，從現實情況看，只有約25%的會員選擇自己投資，大部分會員選擇將資金留在公積金局由政府代為投資。 公積金局將公積金存款以特別存款的形式存入新加坡金融管理局(MAS)，由MAS去購買新加坡政府特別債券(SSGS)，政府再將這些錢轉交給新加坡政府投資公司(GIC)進行長期投資。 GIC是除淡馬錫外新加坡第二家政府性投資機構，主要任務是管理新加坡外匯儲備，實現高於全球通脹的長期良好回報。 相比淡馬錫，GIC投資偏保守， 固定收益類資產占65%，權益類只占35%。從GIC披露的年報看，GIC的投資回報率遠遠高於公積金存款利率。 從1999年至2019年，GIC 20年年均投資回報率5.5%，扣除全球通脹後的實際回報率為3.4%，2020年受新冠疫情影響，GIC投資回報率有所下滑，名義和實際回報率分別為4.6%和2.7%。 公積金局為不同公積金帳戶提供不同水平的利息收入，普通帳戶的利息率為2.5%，特別帳戶、醫保帳戶以及退休帳戶的利率均為4%。這一利率水平自1999年實施以來從未變更。 不過，從2016年開始，公積金局針對每個會員公積金總存款，提高了前6萬新元的利率水平：前3萬新元享受6%的利率，接下來的3萬享有5%的利率，剩餘存款仍遵循各自帳戶規定的利率。 **對社會底層的經濟救助** 社會上總會有一些個人或家庭真正沒有足夠的能力自助，需要政府在社會保障中承擔最後一道防線。新加坡政府為貧困人群提供了各種救助計劃。 如就業補助計劃、樂齡補貼計劃、社區援助計劃等，這些計劃適應不同年齡段的低收入者，包括老年人。 這些計劃同樣遵循以個人自力更生為前提的原則，在新加坡只要就業，就能同時獲得僱主為其繳納的公積金以及政府的補貼。 新加坡規定，對於有工作但月收入低於750新元的雇員，僱主必須為其繳納公積金，繳納的比例與其他收入水平的員工一致，但是雇員自身不需要繳納公積金，或者只需繳納很少的比例，這相當於幫助低薪工人獲得更高的實得工資。 舉例來說，一個年紀超過65歲、月收入700新元的老人，每月僱主需要為其繳納52.5新元的公積金(繳存率7.5%)，他自己只需繳納30新元； 對月收入低於500新元的雇員，無論年紀多大，每月都能得到僱主為其繳納的公積金，自己無需繳納。 新加坡於2007年推出了就業補助計劃(WIS)，為那些年滿35歲、含獎金津貼在內的平均月總收入不超過2300新元的低收入者提供政府補貼。 年紀越大，獲得的補貼金額越高，60歲以上的老人每年可獲得4000新元，如果是自僱人士，每年可獲得2667新元。發放的WIS補貼中只有40%以現金的形式發放，剩下的60%存入CPF。 2016年新加坡針對老年人推出樂齡補貼計劃(SS)，為那些年滿65歲、終身工資低、從工作直至年滿55歲公積金總繳款額不足14萬新元、又缺乏家庭支持的老年人提供現金補貼。 該補貼不需要申請，由公積金局審查會員資格後對符合條件者自動按季度發放。補貼金額根據家庭平均每人每月收入情況以及居住的房屋類型而不同，最高每年可獲得3600新元。 對於那些因生病、老齡或殘障而永久失去工作能力，沒有固定收入，又缺乏家人的支持和照顧的人，新加坡政府提供了不同類型的社區援助計劃，包括社區關懷緊急援助基金、社區關懷中短期援助計劃、社區關懷長期援助計劃，資助金額視家庭狀況而定。 **小結** 養老和儲蓄之所以是個全球性的問題是因為它牽扯到人性的兩個薄弱點： 由於人的短視，人們往往只顧現在的享樂或生活壓力，而忘記了要為越來越長的老年生活儲蓄足夠的資產； 而看到沒有足夠儲蓄老人的貧窮生活，出於同情心和政治壓力，社會又往往走上福利社會狀態通過對年輕人的稅收來補貼老人。 越理想化的社會，這種補貼的強度就越大，直到人們意識到這種挖東牆補西牆的做法實際無法持續——等年輕人老了，將來的年輕人又不多，誰來補貼將來的老人呢？ 新加坡之所以能很好地解決養老儲蓄的問題是因為它清醒地認識到了這些人性的弱點，像一個醫生一樣，用手術刀把這些社會痼疾不帶感情色彩地——處理掉。 有人把新加坡政府看成是一個極其理性的嚴父，其實不無道理。但反過來我們可以問：除了用理性的方式解決問題，難道還有其它更好的辦法嗎？ 本文是系列研究「新加坡模式」之一。「新加坡模式」是在長江商學院與新加坡管理大學東協研究中心的資助下完成的對新加坡經濟、商業中獨特管理模式的系統性研究，旨在總結經驗，為中國以及其他發展中國家的改革開放提供借鑑。 **（劉勁為長江商學院會計與金融學教授）**