#  新加坡組屋制度與深圳市保障性住房制度的比較分析

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Published: 2019-01-07
Source: 獅城新聞

新加坡的組屋制度是國際公認的政府公共住房政策成功實施的典範，深化住房制度改革，建立符合國情市情的住房供應和保障體系，對新加坡組屋制度作深入系統的分析研究是非常必要的。為此，深圳市有關主管部門先後多次派遣考察團到新加坡舉行實地學習考察，對這一制度有了比較全面的了解掌握。本文試結合深圳的實際，對新加坡組屋制度與深圳保障性住房制度（包括政策性支持住房）作對比分析，為我市深化住房制度改革提供借鑑參考。

**一、從經濟社會發展背景來看**

經濟基礎決定上層建築。住房政策必須根據經濟社會發展實際制訂，與經濟社會發展水平相適應。新加坡2017年的GDP總量為3239億美元，人均GDP5.77萬美元，已躋身於已開發國家行列，是亞洲最富裕的國家，已經建立了比較成熟的市場經濟制度。

深圳作為中國的經濟特區，經過39年改革開放和現代化建設，取得了輝煌成就，2017年GDP總量為22438億元，經濟總量已趕上新加坡，人均GDP約為2.5萬美元，達到國內城市的領先水平。深圳也一直把新加坡作為學習借鑑的榜樣。但是總體而言，二者處於不同的經濟社會發展階段，住房制度也呈現出不同特點。

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**二、從住房政策制定的自主性來看**

新加坡是一個城市型國家，可以獨立自主地根據自身實際制定住房政策。上世紀60年代，也就是新加坡建國之初，就制定並實施了《新加坡建屋與發展法》，明確了政府發展公共住房的方針、目標，同時還頒布了《建屋局法》和《特別物產法》等，加上1953年頒布的《中央公積金法》，有效地解決了本國居民無力購房的難題，為組屋制度實施構建了比較完善的法律體系。

深圳作為中國的經濟特區，必須在國家法律和政策框架下，根據環境資源承載能力和經濟社會發展實際來制訂住房保障政策，到目前為止，全國性的住房保障法規尚未出台，住房保障制度以規章、政策為主，定位也不夠明確，受制於上述情況，我市住房保障政策尚處於探索階段，自2008年1月發布公共租賃住房、經濟適用住房和廉租住房三個管理辦法開始計算，2010年出台《深圳市保障性住房條例》，直至2018年8月發布《深圳市人民政府關於深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購併舉的住房供應與保障體系的意見》（以下簡稱《意見》），前後只有10年歷史。

**三、從制定住房政策的指導思想來看**

新加坡政府把住房政策作為維護社會穩定的基本政策，李光耀先生在他的《回憶錄》中寫道：「如何建立每個公民跟國家以及國家前途之間的利害關係，我要建設一個居者有其屋的社會。......如果每個家庭都有自己的住房，國家將會更加穩定」。正是基於這樣的理念，新加坡經過50多年持續不斷的努力，成為全世界住房問題解決得最好的國家。

我市也高度重視解決市民的住房問題。我國住房制度改革以及房地產市場的發育是從深圳經濟特區率先突破的。90年代初，聯合國還授予了我市「人居獎」。但是，進入新世紀以來，我市面臨的住房問題逐漸凸顯，土地資源緊缺，房地產價格持續大幅上漲，相當一部分企業職工和市民有住房困難。針對上述問題，深圳市按照中央和省的部署，在「十二五」期間，實施了大規模的保障性安居工程和人才安居工程。「十三五」期間，住房保障和人才安居工作力度繼續加大，使住房問題有所緩解，但是，由於多種因素制約，住房問題尚未得到根本解決。

黨的十九大報告明確指出：「堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度，讓全體人民住有所居。」十九大報告關於「房住不炒」的定位，為深化住房制度改革確立了指導思想，意義重大，在新一輪住房制度改革中，貫徹落實上述指導思想，是深圳作為中國特色社會主義先行示範區的責任和使命所在。

新加坡著名學者鄭永年在《中國住房政策的癥結在哪裡》一文中，對我國的住房政策做了分析，認為「最大的因素莫過於發展房地產市場的主導思想的嚴重失誤。簡單的說，在中國，房地產被視為僅僅是經濟政策的一部分，而非社會政策的一部分。」他的忠告應對我們有重要啟發。

**四、從政府機構設置及投入**

**的人力資源來看**

新加坡為高效建設、分配、管理組屋，在1963年就設立了建屋發展局，該局已有50多年的歷史，是新加坡最大的地產發展商，為法定機構，現有5743名職員。

我市在90年代曾設立過住宅局，後因機構改革撤銷，2015年市編辦批准設立市住房保障署，2016年4月掛牌運作，編制僅100餘人，全市從事住房保障工作的公務員及事業單位職員約200人左右，人力資源嚴重不足。

2016年，深圳市決定組建市人才安居集團，其註冊資本金1000億元，定位為專門從事人才住房建設投資運營的具有功能性、公益性特徵的市屬國有獨資公司，實行有別於一般國企的管理體制，正是借鑑新加坡經驗的制度創新舉措。該公司成立運作兩年來，已基本落實建設籌集住房項目89個，涉及房源6.2萬套。該公司計劃「十三五」期間，建設籌集人才住房等具有政策支持及保障性質的住房18萬套。

**五、從政府資源投入的力度、持續性**

**和穩定性來看**

土地方面。新加坡政府牢牢地掌握了土地資源，確保土地供應。新加坡土地分國家所有和個人所有兩種，其中國有土地占土地總量的80%左右。1966年，政府頒布了《土地徵用法令》(Land Acquisition Act)，規定政府有權徵用私人土地用於國家建設，可在任何地方徵用土地建造公共組屋；政府有權調整被徵用土地的價格，價格規定後，任何人不得隨意抬價，也不受市場影響。根據該項法令，新加坡政府協助建屋局以遠低於市場價格的價格獲得開發土地，保證了大規模建設組屋所需的土地。

資金方面。政府的財政支撐，為建屋局正常運轉提供了重要保障。一方面，建屋局建房所需經費，由政府以提供低息貸款的形式給予支持。貸款採用掛帳形式，政府並不索債，而且其利率明顯低於市場利率。另一方面，經政府核准後，建屋局經營赤字每年從財政預算中給予補貼。為了保障普通老百姓能夠買得起組屋，組屋售價是由政府綜合中低收入階層的承受能力等多種因素確定，組屋售價大約相當於市場價的1／2。售價不包括征地成本，一般三房式、四房式組屋售價是成本價的80％~90％。組屋低於成本價出售，直接造成了建屋局巨額虧損。以2014年為例，建屋局的赤字高達19.73億新元。赤字經政府核准後，每年都從財政預算中給予補貼。

深圳市也十分重視人才安居和住房保障資源投入，但與新加坡相比，土地、資金投入的力度、持續性和穩定性還存在較大差距。以《十三五住房保障規劃》實施情況為例，該規劃提出，5年建設籌集40萬套人才住房和保障性住房，總建築面積2600萬平方米，由於土地資源緊缺等多種因素制約，有土地供應保障的僅為21萬套，需要依靠多渠道籌集的住房為19萬套。因為土地供應不足，給完成「十三五」住房保障規劃確定目標增加了很大難度。

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**六、從制度設計穩定性連續性**

**及嚴密程度來看**

新加坡組屋制度設計完善嚴密，且具有穩定性連續性。我市保障性住房制度還處於探索階段，制度需進一步完善。在准入條件方面，新加坡組屋申請條件與我市安居型商品房申請條件大同小異。但新加坡制度更嚴密，如有居民收入審查制度，我市目前對申請安居型商品房和公共租賃住房未審查收入財產；執法更嚴格，對騙購組屋者可追究刑事責任，我市一般只有罰款，對情節嚴重的，終身不再受理其申請。

我市近期出台的《意見》，已對人才住房、安居型商品房和公共租賃住房的申請條件及其退出作了更加嚴格的規定，其中申請安居型商品房和公共租賃住房，必須符合收入財產限額標準，並要求建立健全住房保障對象經濟狀況認定核對機制，健全誠信申報和信息公示制度，嚴肅查處騙租騙購、轉租轉售、重複享受住房保障等違法違規行為。將違法違規信息納入全國信用信息共享平台，讓失信人處處受限。

**七、從覆蓋的常住人口比例來看**

新加坡50多年來，已建設約110萬套組屋，有82%的本國居民居住在政府建設的組屋內。

深圳經濟特區成立38年來，共計建設分配約50萬套政策性住房和保障性住房，按常住人口計算，僅有約12%市民居住在保障性住房或曾分配過政策性住房。

需要說明的是，新加坡的人口是有管制的，嚴格的人口管制為政府全面實施住房保障提供了必要條件。深圳面向全國其他地區開放，非戶籍的常住人口比重較高，是全國人口凈流入最多的城市，人口管理體制和人口結構與新加坡存在巨大差異。

**八、從制度保障居民購房能力來看**

為了讓新加坡居民能夠買得起組屋，新加坡政府建立了中央公積金制度，每個新加坡公民，只要有工作，就必須繳交中央公積金，為本人基本工資的37%，其中僱主繳交17%，個人繳交20%，中央公積金制度成為居民支付購買組屋房款主要來源。

我市也建立了住房公積金制度，為職工工資5-12%，對職工購房有所幫助，夫妻雙方繳交公積金的，最高可貸90萬元，但對於深圳的高房價，大多數職工仍然買不起房。

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**九、從保障性住房的產權管理暨**

**與市場商品房的關係來看**

新加坡組屋與市場商品房實行完全分開管理，組屋也可以在組屋市場進行交易，但只能轉讓給符合組屋申請條件的新加坡居民，組屋永遠不能轉化為市場商品房。因此，新加坡組屋制度有可持續性，組屋數量可以不斷增加。

根據現行法規政策，我市過去建設分配的經濟適用住房，自2011年起開始建設、出售的安居型商品房達到一定年限可以取得完全產權，即可轉變成市場商品房。我市近期出台的《意見》以及正在修訂的有關政府規章，提出了建立出售的人才住房和安居型商品房實行一定年限的封閉流轉制度，多做政策性、保障性住房的加法、少做減法，實現人才安居和住房保障事業的可持續發展。

**十、從住房的品質與舒適方便程度來看**

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新加坡組屋有2房、3房、4房甚至5房等多種戶型，能夠滿足不同家庭人口的住房需求，教育、醫療、娛樂、購物等綜合配套齊全，交通便捷，生活方便。

我市公共租賃住房以35-50平方米為主，安居型商品房以小於70平方米為主，人才住房以小於90平方米為主。部分保障房選址較為偏遠，且交通、教育、醫療、娛樂、商業等配套設施未能做到同步建設或配套設施不足，這些問題也亟需改進。

**分析結論**

通過以上比較分析，可以得出以下結論：

1.新加坡是一個城市國家，也面臨土地資源緊缺、經濟快速發展等挑戰，而且新加坡基本上是一個華人社會，認同儒家學說，同樣是移民城市，與我市有很多類似之處，確有很多值得我市學習借鑑的寶貴經驗。深圳經濟特區自成立以來，也一直視新加坡為學習榜樣。

2.新加坡組屋制度的成功為世界公認，其關於制定住房政策的理念，政府對組屋的高度重視以及半個多世紀持續地投入土地、財政、人力等資源用於組屋建設管理，嚴謹周詳的制度設計及嚴格執法，對組屋品質及環境不斷改善的追求等做法都值得我市認真研究和深入學習借鑑。

3.新加坡和我市處於不同的經濟社會發展階段，且新加坡的國情和我市市情有很大的不同，不能簡單地照搬照抄新加坡的經驗和做法。

4.近10年來，我市大規模實施保障性安居和人才安居工程，「十三五」以來，進一步加大工作力度，特別是我市近期出台的《意見》對深化住房制度改革作出的總體設計及各項政策措施是完全正確的，其中一些措施也借鑑了新加坡組屋制度的經驗，需要認真組織實施並在實踐中加以完善。

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