“新加坡是否会牺牲绿地来搞城市建设？”“新加坡开发工业园区，如何妥善规划产业、住宅、教育、医疗等板块？”“新加坡是否有钉子户？”“新加坡如何解决光污染问题？”“新加坡本岛土地紧张，是否考虑开发使用乌敏岛的土地？”
10月11日，在位于麦士威路（Maxwell Road）上的新加坡市区重建局（Urban Redevelopment Authority，URA），来自李光耀公共政策学院“M14”的学员接连提问佘芳英署长与吴延陵建筑师。
URA是新加坡的法定机构，成立于1974年。URA主管新加坡城市规划，其使命是“将新加坡建设成为一个适宜生活、工作与休闲的卓越城市”。曾于9月14日为“M14”学员做“领导力”主题演讲的陈荣顺教授，曾经担任URA首席执行官。
“M14”是学院MPAM（高级公共行政与管理硕士）项目2023级的简称。该项目始于2010年，迄今是第14届。
此次前往新加坡URA参观学习，是“M14”首次走出课堂，实地走访新加坡法定机构，学习新加坡的土地和城市发展规划。参观活动由MPAM项目主任顾清扬教授带队。
在前往URA的大巴车上，顾教授现场教学。“新加坡的城市建设，并未采取推倒重来的Planning（规划、设计）方式，而是强调尊重自然和历史的Redevelopment（重新开发）方式。”他说。
1965年，新加坡独立。彼时，土地国有化率只有49%。如今，国有化率超过90%。顾教授称，这背后是新加坡政府提振土地国有化率的强力措施，一是土地征收，将私有土地转为国有土地；二是填海造陆，尤其是前者，为“居者有其屋”计划的实现和大规模产业园建设，奠定了坚实基础。
早在20世纪五六十年代，新加坡的居住环境很差，“房荒”问题十分严重，罢工事件频发，社会极不稳定。1959年，新加坡结束殖民统治走向自治。次年，就成立了建屋发展局（Housing and Development Board，HDB），负责组屋的规划、建设和管理，“只租不售”面向中低收入家庭供应组屋。独立前一年，新加坡推出了“居者有其屋”计划。独立之后，为巩固新生政权，新加坡政府意识到“有恒产者有恒心”的重要性，掀开了新加坡住房自有的序幕，HDB的供应模式从租赁逐渐转向销售。
要建造组屋，就离不开土地。1966年，新加坡政府颁布《土地征收法》（Land Acquisition Act，LAA）。该法令允许政府为了公共利益或者公共事业需要，可强制征收土地，这一法令从数量上保障了组屋建设用地供给充足。彼时，由于低收入人群的居住环境极差，组屋又是旨在解决其住房短缺问题。因此，在国家法律面前，新加坡鲜有“钉子户”。
1973年，土地修订法案出台，明确政府有权调整被征用土地价格，且价格一旦确定，不得随意抬价，也不随市价波动。该法案确保HDB以远低于市价的成本获取土地。
这些法案都让新加坡政府增强了对于城市开发的控制权。至第三个“建房五年计划”（1971-1975年），新加坡政府基本解决了低收入人群的“房荒”问题。尤其是1974年，新加坡政府成立了“住房和城市开发公司”（Housing and Urban Development Companies，简称“HUDC”），专门面向中等收入家庭提供质量与设计接近私人住宅，但成本只有后者一半的组屋，面积一般在139-158平米，同时提高申请者收入上限，让更多的中等收入家庭可以住进组屋。
在基本解决低收入人群居住问题之后，1974年，URA应运而生。其使命就是“采用长期和全面的规划方法，制定长期规划和总体规划等战略规划，以可持续的方式指导新加坡的实体发展。”
1982年后，HUDC整体并入HDB，后者的职责也从“只向低收入家庭提供组屋”转向“同时服务中低收入群体”。
需要说明的是，URA与HDB均为法定机构，共同隶属于国家发展部（Ministry of National Development，MND）。MND是新加坡政府部门，主要负责规划和指导土地利用、基础设施建设等相关政策的制定和实施。
在URA会议室，通过一部宣传短片的播放，“M14”学员对新加坡城市建设情况有了初步了解。
据吴延陵女士介绍，URA员工约1000人，全局主要有城市规划（土地用途规划、城市设计、发展管制等）、协助（政府售地、房地产研究）、推广（重点区域的场所营造，促进卓越的建筑、城市设计和规划）三项职能。
新加坡是典型的人多地少的国家，总人口约592万人（截至2023年6月），国土总面积734平方公里，这是新加坡的基本盘。然而，这个人口密度全球排名靠前的城市国家，其有限的国土面积既要满足与他国无异的住宅、工业、商业、港口、国防、机场、建筑遗产、自然风光、垃圾填埋、水产养殖等需求，又同时面临着不断变化的挑战，比如人口老龄化，家庭人口结构变化；在瞬息万变的世界中保持竞争力；可持续发展和资源闭环；适应和减缓气候变化；保持韧性，为危机做好准备；适应新趋势和科技进步等。
吴延陵女士表示，为了兼顾经济、社会、环境三个要素，同时还要考虑弹性、韧性、包容度，URA采取可持续发展规划。在新加坡整个规划系统中，首先会有一个长期规划，从而引导总体规划，并通过政府售地、发展管制的方式，贯彻落实总体规划。
自1965年独立至今，新加坡一共有五份长期规划。最早一份出现于1971年，最晚一份问世于2022年。在这份最新的长期规划图中，新加坡的城市规划呈现三大主要特点：一是多中心发展，让就业机会靠近住家；二是自然走廊，串联大小绿化区域；三是未来发展区，预留空间以便未来调整规划。
在URA的《年度报告（2021/2022）》中，URA董事局主席何学渊称，过去的一年，意义重大。尤其是我们开启了《长期计划检讨》（Long-Term Plan Review，LTPR）——迄今为止规模最大、最具包容性的规划工作之一，用以描绘新加坡故事的下一个篇章。
这是一份征求超过1.5万名公众意见，在集体愿景、共同价值观的基础上制定的新加坡未来50年的规划。
何学渊提到，考虑到未来唯一不变的是不确定性，“LTPR”增强了对土地利用规划审查的针对性，即提高规划的灵活性和加强城市的抗灾能力。同时，这次规划的制定，也提供了一个让URA与全体新加坡人一起重新思考国家未来各种可能性的机会，因为新加坡的未来与新加坡人的利益息息相关。
“新加坡现有的公园绿地、垂直绿地，占国土面积30%-40%。在未来，我们的城市开发，不但不会牺牲这些绿地，而且还要规划建设更多廊道、垂直绿地，确保实现0.8公顷/千人公园绿地的园林绿地指标。”在回答“M14”学员提问时，佘署长给出这样的回复。
她还提到，在新镇（New Town）的规划中，关于住宅、产业、教育、医疗等板块的布局，要妥善协调多个相关部门。而且新镇的规划图中，一定要考虑空白用地，为将来城市发展留下空间。
“钉子户”
关于“钉子户”问题，佘署长称，在早期，由于大部分国土属于私人所有，但在新加坡政府颁布法令后，全体新加坡人必须服从，也就不存在所谓的“钉子户”问题。如今，新加坡政府不再像过去那样，一味采取强制手段，而是更多采用奖励措施。同时，如果公寓需要改造，只要80%的居民同意，就可以跟开发商直接谈判。
“光污染”
关于“光污染”问题，她认为，新加坡人的睡眠质量受到影响，与城市本身压力大有关，倒与“光污染”关系不大。当然，整个城市也尽量使用环保灯管，在不同区域打造不同灯光效果，控制灯光过亮，避免造成“光污染”。同时，也要注意市中心高层建筑布置透明玻璃，容易对鸟类造成影响。
乌敏岛开发
关于乌敏岛开发事宜，她解释称，1991年，新加坡有考虑过规划开发该岛屿。但是，经过民众反馈及多方考虑，2001年该岛屿重新调整为储备用地留待未来使用。直至2022年最新长期规划，也坚持这一定位。
文字：李光耀公共政策学院 MPAM2023级学员 邵海鹏
