「新加坡是否會犧牲綠地來搞城市建設？」「新加坡開發工業園區，如何妥善規劃產業、住宅、教育、醫療等板塊？」「新加坡是否有釘子戶？」「新加坡如何解決光污染問題？」「新加坡本島土地緊張，是否考慮開發使用烏敏島的土地？」
10月11日，在位於麥士威路（Maxwell Road）上的新加坡市區重建局（Urban Redevelopment Authority，URA），來自李光耀公共政策學院「M14」的學員接連提問佘芳英署長與吳延陵建築師。
URA是新加坡的法定機構，成立於1974年。URA主管新加坡城市規劃，其使命是「將新加坡建設成為一個適宜生活、工作與休閒的卓越城市」。曾於9月14日為「M14」學員做「領導力」主題演講的陳榮順教授，曾經擔任URA執行長。
「M14」是學院MPAM（高級公共行政與管理碩士）項目2023級的簡稱。該項目始於2010年，迄今是第14屆。
此次前往新加坡URA參觀學習，是「M14」首次走出課堂，實地走訪新加坡法定機構，學習新加坡的土地和城市發展規劃。參觀活動由MPAM項目主任顧清揚教授帶隊。
在前往URA的大巴車上，顧教授現場教學。「新加坡的城市建設，並未採取推倒重來的Planning（規劃、設計）方式，而是強調尊重自然和歷史的Redevelopment（重新開發）方式。」他說。
1965年，新加坡獨立。彼時，土地國有化率只有49%。如今，國有化率超過90%。顧教授稱，這背後是新加坡政府提振土地國有化率的強力措施，一是土地徵收，將私有土地轉為國有土地；二是填海造陸，尤其是前者，為「居者有其屋」計劃的實現和大規模產業園建設，奠定了堅實基礎。
早在20世紀五六十年代，新加坡的居住環境很差，「房荒」問題十分嚴重，罷工事件頻發，社會極不穩定。1959年，新加坡結束殖民統治走向自治。次年，就成立了建屋發展局（Housing and Development Board，HDB），負責組屋的規劃、建設和管理，「只租不售」面向中低收入家庭供應組屋。獨立前一年，新加坡推出了「居者有其屋」計劃。獨立之後，為鞏固新生政權，新加坡政府意識到「有恆產者有恆心」的重要性，掀開了新加坡住房自有的序幕，HDB的供應模式從租賃逐漸轉向銷售。
要建造組屋，就離不開土地。1966年，新加坡政府頒布《土地徵收法》（Land Acquisition Act，LAA）。該法令允許政府為了公共利益或者公共事業需要，可強制徵收土地，這一法令從數量上保障了組屋建設用地供給充足。彼時，由於低收入人群的居住環境極差，組屋又是旨在解決其住房短缺問題。因此，在國家法律面前，新加坡鮮有「釘子戶」。
1973年，土地修訂法案出台，明確政府有權調整被徵用土地價格，且價格一旦確定，不得隨意抬價，也不隨市價波動。該法案確保HDB以遠低於市價的成本獲取土地。
這些法案都讓新加坡政府增強了對於城市開發的控制權。至第三個「建房五年計劃」（1971-1975年），新加坡政府基本解決了低收入人群的「房荒」問題。尤其是1974年，新加坡政府成立了「住房和城市開發公司」（Housing and Urban Development Companies，簡稱「HUDC」），專門面向中等收入家庭提供質量與設計接近私人住宅，但成本只有後者一半的組屋，面積一般在139-158平米，同時提高申請者收入上限，讓更多的中等收入家庭可以住進組屋。
在基本解決低收入人群居住問題之後，1974年，URA應運而生。其使命就是「採用長期和全面的規劃方法，制定長期規劃和總體規劃等戰略規劃，以可持續的方式指導新加坡的實體發展。」
1982年後，HUDC整體併入HDB，後者的職責也從「只向低收入家庭提供組屋」轉向「同時服務中低收入群體」。
需要說明的是，URA與HDB均為法定機構，共同隸屬於國家發展部（Ministry of National Development，MND）。MND是新加坡政府部門，主要負責規劃和指導土地利用、基礎設施建設等相關政策的制定和實施。
在URA會議室，通過一部宣傳短片的播放，「M14」學員對新加坡城市建設情況有了初步了解。
據吳延陵女士介紹，URA員工約1000人，全局主要有城市規劃（土地用途規劃、城市設計、發展管制等）、協助（政府售地、房地產研究）、推廣（重點區域的場所營造，促進卓越的建築、城市設計和規劃）三項職能。
新加坡是典型的人多地少的國家，總人口約592萬人（截至2023年6月），國土總面積734平方公里，這是新加坡的基本盤。然而，這個人口密度全球排名靠前的城市國家，其有限的國土面積既要滿足與他國無異的住宅、工業、商業、港口、國防、機場、建築遺產、自然風光、垃圾填埋、水產養殖等需求，又同時面臨著不斷變化的挑戰，比如人口老齡化，家庭人口結構變化；在瞬息萬變的世界中保持競爭力；可持續發展和資源閉環；適應和減緩氣候變化；保持韌性，為危機做好準備；適應新趨勢和科技進步等。
吳延陵女士表示，為了兼顧經濟、社會、環境三個要素，同時還要考慮彈性、韌性、包容度，URA採取可持續發展規劃。在新加坡整個規劃系統中，首先會有一個長期規劃，從而引導總體規劃，並通過政府售地、發展管制的方式，貫徹落實總體規劃。
自1965年獨立至今，新加坡一共有五份長期規劃。最早一份出現於1971年，最晚一份問世於2022年。在這份最新的長期規劃圖中，新加坡的城市規劃呈現三大主要特點：一是多中心發展，讓就業機會靠近住家；二是自然走廊，串聯大小綠化區域；三是未來發展區，預留空間以便未來調整規劃。
在URA的《年度報告（2021/2022）》中，URA董事局主席何學淵稱，過去的一年，意義重大。尤其是我們開啟了《長期計劃檢討》（Long-Term Plan Review，LTPR）——迄今為止規模最大、最具包容性的規劃工作之一，用以描繪新加坡故事的下一個篇章。
這是一份徵求超過1.5萬名公眾意見，在集體願景、共同價值觀的基礎上制定的新加坡未來50年的規劃。
何學淵提到，考慮到未來唯一不變的是不確定性，「LTPR」增強了對土地利用規劃審查的針對性，即提高規劃的靈活性和加強城市的抗災能力。同時，這次規劃的制定，也提供了一個讓URA與全體新加坡人一起重新思考國家未來各種可能性的機會，因為新加坡的未來與新加坡人的利益息息相關。
「新加坡現有的公園綠地、垂直綠地，占國土面積30%-40%。在未來，我們的城市開發，不但不會犧牲這些綠地，而且還要規劃建設更多廊道、垂直綠地，確保實現0.8公頃/千人公園綠地的園林綠地指標。」在回答「M14」學員提問時，佘署長給出這樣的回覆。
她還提到，在新鎮（New Town）的規劃中，關於住宅、產業、教育、醫療等板塊的布局，要妥善協調多個相關部門。而且新鎮的規劃圖中，一定要考慮空白用地，為將來城市發展留下空間。
「釘子戶」
關於「釘子戶」問題，佘署長稱，在早期，由於大部分國土屬於私人所有，但在新加坡政府頒布法令後，全體新加坡人必須服從，也就不存在所謂的「釘子戶」問題。如今，新加坡政府不再像過去那樣，一味採取強制手段，而是更多採用獎勵措施。同時，如果公寓需要改造，只要80%的居民同意，就可以跟開發商直接談判。
「光污染」
關於「光污染」問題，她認為，新加坡人的睡眠質量受到影響，與城市本身壓力大有關，倒與「光污染」關係不大。當然，整個城市也儘量使用環保燈管，在不同區域打造不同燈光效果，控制燈光過亮，避免造成「光污染」。同時，也要注意市中心高層建築布置透明玻璃，容易對鳥類造成影響。
烏敏島開發
關於烏敏島開發事宜，她解釋稱，1991年，新加坡有考慮過規劃開發該島嶼。但是，經過民眾反饋及多方考慮，2001年該島嶼重新調整為儲備用地留待未來使用。直至2022年最新長期規劃，也堅持這一定位。
文字：李光耀公共政策學院 MPAM2023級學員 邵海鵬
