澎湃新聞市政廳欄目在6月11日刊登了顧大松等一些業內學者對《城市公共運輸管理條例（徵求意見稿）》（下稱 「徵求意見稿」）的意見，對將公共運輸運營體制限定為「特許專營」等規定，明確提出修改意見。筆者同樣認為，相關條款十分值得商榷。
以下將簡要介紹我國香港地區和新加坡城市的道路公共運輸運營，尤其是對公共運輸服務運營商的選擇和管理，既補充顧大松等人的意見，也陳述筆者自己對徵求意見稿的意見。
何為「特許專營」，為何？
第十六條 城市公共運輸線路運營實行特許經營。城市公共運輸管理部門應當根據企業的信用狀況、運營方案、車輛設備狀況、安全保障措施以及服務質量狀況或者承諾等因素，依法確定從事線路運營的城市公共運輸企業。城市公共運輸管理部門不得拍賣城市公共運輸運營線路。城市公共運輸企業不得轉讓、出租或者變相轉讓、出租城市公共運輸運營線路。（徵求意見稿）
特許專營，原文為franchise。公共運輸業務的特許專營，其本意是，確定少數經營者後，通過排除其他競爭者，減少競爭導致的效率損失和監管成本，同時以穩定的收益換取監管企業利潤等事項、統一服務標準和同時經營無利可圖的公益性業務。城市公共運輸，尤其是城市軌道交通的運營有其天然壟斷性。但盲目排除競爭和其他市場機制，正如顧大松等學者所述，將導致獲得特許經營權的企業不思進取，違背「市場在配置資源中起決定性作用」的原則。
城市公交並非只有公益性，而是公益性與經營性並存，且二者並行不悖。企業必須是具有經營性的，如果一家企業完全不具有經營性，沒有盈利，就沒有發展的動力，價格傳導機制就會扭曲，帶來的後果就是政府補貼不斷增加，最後「企業躺倒在政府的懷裡」。（顧大松 等）
香港虧損最厲害的公共汽車線路：九巴51，必須使用加裝手動緩速器的車輛，沿陡峭多彎的荃錦公路翻過大帽山，進入上村鄉郊，非節假日「吉（空）車遊街」；沒有小巴公司願意接辦，亦無替代公共運輸服務，故必須以「社會服務型路線」維持。本文圖片除特別說明外，均為作者提供
部分已應用特許經營制度的地方，特許經營企業多為國企。而對以國企為主的特許經營企業疏於監管，以及補貼制度（成本規制）的缺陷——徵求意見稿更擬規定城市公共運輸只能由政府定價——導致一些地方的公共運輸服務水平，尤其夜班車和社區接駁線路，相比民營競爭時代大幅倒退——既然虧損而且補貼不夠，不如不做。乘客以往支付較高車費可以獲得服務，現在發現供給側一無所有。
……特別是，公交經營企業與政府之間，並沒有建立一種恰當的權利與義務關係。（顧大松 等）
由於這些地方特許經營制度不完善，和地方政府傾向於保護壟斷國有企業的慣例，特許經營制度未必能實現對公共運輸企業進行監管和規範，反而消除了競爭，最終「劣幣驅逐良幣」。
香港的專營巴士服務
香港的特許專營公共汽車企業，受專營權條款框架性的約束，並就具體的服務水平和改善措施進行承諾。專營權下承辦的線路在「路線表令」統一列出，線路由其「服務詳情表」規定具體的服務水平標準和票價；而線路規劃調整則由區域年度巴士發展計劃（BRPP）提出，供監管部門、區議員和運營商共同審議。巴士（公共汽車）專營制度控制公共運輸企業的數量，以求提供有效率而適當的服務，並訂明服務質量無法達標時的懲罰規則。
地區專營權（1933）
香港的巴士專營權最開始是在1933年按照地區批出，經營者在本地區內壟斷專營巴士業務，代替了以往的自由競爭市場。這一機制的殘存形式是：港島、九龍新界和大嶼山3個以前被大海分割的地區，各有自己的1路（一開始線路編號也由企業自主決定）。
直到現在，九龍和新界的大多數線路依然是九巴（全稱便是「九龍巴士（一九三三）有限公司」）運營，大嶼山除去赤鱲角機場一帶外的郊區全是新大嶼山巴士（嶼巴）線路；過海隧道有一部分線路則是維港兩岸的兩家企業交替發車，而聯營線路的出現有賴於下文所述的非獨占專營權。
葵盛（中）總站九巴休息調度室的舊招牌，可見其公司全稱內含有創辦年份1933。
非獨占專營權的誕生
香港巴士專營權之後轉為非獨占機制，即專營權下的路線可以由多於一家企業承辦（聯合經營），甚至交由非專營巴士公司經營。1991年開始，香港允許一條路線招標時可以由多於一家企業競投，引入競爭，這時恰逢港島巴士服務變局的開端。
自地區專營權時代始，港島專營巴士均為家族企業中華巴士（中巴）一家獨大。1980年代起，中巴面臨內憂外患：興建地鐵導致道路擁堵，中巴聲稱營運變得困難，頻繁上調票價；卻在1980年至1982年間忙著去廉政公署喝咖啡——員工以內褲為主要作案工具，監守自盜偷取票款硬幣，涉案金額估計相當於企業全年盈利。1985年，地鐵港島線通車，中巴客流量大幅下跌，管理層經營便愈見保守，減少投入，車輛老舊；1989年勞資談判破裂，隨後的罷工令港島交通癱瘓——恰好珠海前幾年便由於相似原因大規模停運，而又無其它公共運輸運營商作為補充，造成非常大的影響。
為避免混亂重演（中巴此後數年確又多次罷工），港府為重災區港島南區批出三條居民巴士線路，由本文另一主角城巴承辦。終於嗅到危機感的中巴，首次購買空調車輛，投入南區新線路，開始正面交鋒。1992年專營權續約時，中巴被削減28條線路供公開競投，這些線路又花落城巴——後者前一年剛通過中標前者放棄的一條線路，躋身專營巴士公司行列。
1995年中秋前夜，中巴獲得三年專營權續約和第二次被裁減線路後剛過一個星期，過千民眾因中巴15路末班車脫班而被困太平山頂。最後只能由警方出動大卡車接載。調查發現當晚40%班次沒有發車；港府首次依據《公共巴士服務條例》第22條，罰款8000港元。這是中華巴士走向不可逆轉的失敗的標誌性事件。
最終中華巴士剩餘線路的專營權於1998年8月31日終止。儘管開學日交接出了不少插曲，但新世界第一巴士（新巴，由地產商新世界集團和英國First運輸集團合資組建的新公司）還是正式登上了舞台。隨著中華巴士的黯然謝幕和城巴-新巴競爭局面的形成，港島專營巴士界煥然一新。
內部管理和成本控制乏力，對外服務質量每況愈下，中華巴士的王國一步步走向覆滅。但前期，香港政府方面沒有太有效的制裁手段，直到將專營權改為非獨占模式並引入新企業，「雞蛋」不在一個「籃子」里，似乎才找到了籌碼。
競爭性招標和引入新經營者
香港近年新城區開設的專營巴士新線，基本都是通過招標的形式確定運營商，例如，將軍澳有相當比例的線路屬於新巴運營，而該衛星城屬於新界西貢區，按慣例屬於九巴的地盤。香港政府似乎有意令同一地區出現多於一家企業的線路，以促進非直接的良性競爭。
而在更直接的競爭中，不乏優勝劣汰的案例。常被標籤為「低收入人口聚集地」的天水圍片區，原有九巴369線經吐露港公路和東區海底隧道開往港島中環，但主要經營範圍在港島的城巴開行經西區海底隧道的969線，並在捷徑大欖隧道開通後及時改線，不再行經擁堵的屯門公路，明顯較369節省時間，導致本來只是早高峰開一班車的後者，客流大減而停開，新界「東道主」九巴反被逐出天水圍-港島出行市場。市場高效配置資源，令天水圍居民得到了更好的公共運輸服務。
在這樣的[公交運量連年下降]大背景下，如果國家層面的城市公共運輸立法，繼續僅強調政府層面的資源持續投入，忽視如何重新界定政府與市場各自發揮的作用，或者說，不考慮如何發揮市場的高效配置資源的作用，將難以改變城市交通當前面臨的市民需求的多樣性與公交供給的多樣性不足的突出矛盾。（顧大松 等）
20線，城巴首次中標的九龍市區線路之一，2019年2月攝於原啟德機場片區，距離九巴總部九龍灣車廠只有幾條街，簡直是在後者心臟「捅刀子」。
除了將對手趕出市場大獲全勝，現在的香港專營巴士，更普遍的狀況，便是其他地區的企業「亂入」，深入其他企業的傳統領地。例如，大本營在港島的城巴，開辦服務原啟德機場地區的九龍線路20，還有嶼巴運營的深圳灣口岸B2系線路——服務天水圍和元朗，和大嶼山毫無關係。港島的鐵路覆蓋範圍增大，巴士市場萎縮，為了保存均衡的競爭態勢，可能也是為城巴和新巴等企業打開一些空間，以其充當「鲶魚」推動九龍新界的服務水平，所以通過新線路招標，選擇最有競爭力的企業便成為了應有之義。
為方便讀者理解本文中的地理概念所繪製的示意圖，作者畫出部分提及線路的大致走向（地圖來源：OpenStreetMap）。
徵求意見稿第16條中所指的「拍賣線路」不甚清晰，是指的「競買入價出售線路經營權」，還是指所有形式的競買？如果涵蓋競標形式，確定專營權方式只有語焉不詳的「依法確定」，可能和公共資源交易都應經過公開競標的原則相衝突。而且，在其他國家和地區的實踐當中，對公共運輸線路經營權進行各種形式的競標十分普遍，有的出價形式與內地土地出讓中已有的「固定低價競配建（公租房/經適房/配套設施）面積」十分類似。
對公共運輸線路運營權投標競爭力的評判，按照慣例推斷，須包括：承諾的班次間隔、服務時間和使用車輛等，此外還有乘客最能感知的票價。元朗往深圳灣口岸的B2線較往福田口岸的B1，里程更長卻更便宜，中標者是地域上毫無關係的嶼巴；在港珠澳大橋香港口岸，往東涌的B6票價7.5港元，里程是其兩倍、往迪士尼和欣澳站的B5，城巴中標價5.8港元。
徵求意見稿的「禁止拍賣」，若是包括最高買入價之外的其他競買或競標形式，如何「依法確定」線路經營權？若是排除一切公開競標機制，有更好的市場准入機制嗎？
由新大嶼山巴士在大嶼山以外運營的深圳灣口岸線路B2，攝於2018年9月。
新加坡的巴士分包模式
新加坡已經脫離了傳統票款+補貼的營運模式。2014年新加坡陸路交通管理局宣布開始實施BCM模式（Bus Contracting Model，暫譯「巴士分包模式」）——政府負責線網規劃並擁有車輛和站場等資產，按中標約定支付企業日常營運開支和固定報酬，企業上繳票款收入並專注於服務達標，達標則企業獲得的服務報酬增加最多10%，反之則扣減最多10%。
此外新加坡也存在非專營性質的豪華巴士（Premium Bus）服務，主要滿足點對點的高舒適度直達服務需求。
TC模式通過招投標向運營企業購買城市公共汽電車線路運營服務，並由城市人民政府成立機構，負責常規公共汽電車線路的線網規劃、票款清收與結算、運營企業成本核算、運營服務監管考核、運營服務計劃編制等工作。在TC模式下，由於運營企業不涉及公共汽電車系統的基礎設施規劃、建設及服務票款清收結算過程，只提供政府購買的公共汽電車線路運營服務，可以使公共運輸的服務能力、質量與水平得到有效和充分保障。（顧大松 等）
新加坡公共汽車線網按照所屬區域車廠（depot）拆分為14個標包，原有運營權已到期者開放競投。標包運營期為5年，視表現可延長最多2年。除了本地原有新捷運（SBS）和SMRT，參與競標的國際運輸企業還包括：巴黎RATP旗下的法國運發（Transdev）、法國國鐵子公司凱雷奧斯（在上海合資運營浦江線），而中國的交運集團（青島）（與新加坡運輸企業聯合競標）、濟南公共運輸總公司以及深圳巴士集團亦參與競投了部分巴士服務標包。最終塔易通（Tower Transit）和Go-Ahead中標，成為登陸獅城的新企業。
