澎湃新闻市政厅栏目在6月11日刊登了顾大松等一些业内学者对《城市公共运输管理条例（征求意见稿）》（下称 “征求意见稿”）的意见，对将公共运输运营体制限定为“特许专营”等规定，明确提出修改意见。笔者同样认为，相关条款十分值得商榷。
以下将简要介绍我国香港地区和新加坡城市的道路公共运输运营，尤其是对公共运输服务运营商的选择和管理，既补充顾大松等人的意见，也陈述笔者自己对征求意见稿的意见。
何为“特许专营”，为何？
第十六条 城市公共运输线路运营实行特许经营。城市公共运输管理部门应当根据企业的信用状况、运营方案、车辆设备状况、安全保障措施以及服务质量状况或者承诺等因素，依法确定从事线路运营的城市公共运输企业。城市公共运输管理部门不得拍卖城市公共运输运营线路。城市公共运输企业不得转让、出租或者变相转让、出租城市公共运输运营线路。（征求意见稿）
特许专营，原文为franchise。公共运输业务的特许专营，其本意是，确定少数经营者后，通过排除其他竞争者，减少竞争导致的效率损失和监管成本，同时以稳定的收益换取监管企业利润等事项、统一服务标准和同时经营无利可图的公益性业务。城市公共运输，尤其是城市轨道交通的运营有其天然垄断性。但盲目排除竞争和其他市场机制，正如顾大松等学者所述，将导致获得特许经营权的企业不思进取，违背“市场在配置资源中起决定性作用”的原则。
城市公交并非只有公益性，而是公益性与经营性并存，且二者并行不悖。企业必须是具有经营性的，如果一家企业完全不具有经营性，没有盈利，就没有发展的动力，价格传导机制就会扭曲，带来的后果就是政府补贴不断增加，最后“企业躺倒在政府的怀里”。（顾大松 等）
香港亏损最厉害的公共汽车线路：九巴51，必须使用加装手动缓速器的车辆，沿陡峭多弯的荃锦公路翻过大帽山，进入上村乡郊，非节假日“吉（空）车游街”；没有小巴公司愿意接办，亦无替代公共运输服务，故必须以“社会服务型路线”维持。本文图片除特别说明外，均为作者提供
部分已应用特许经营制度的地方，特许经营企业多为国企。而对以国企为主的特许经营企业疏于监管，以及补贴制度（成本规制）的缺陷——征求意见稿更拟规定城市公共运输只能由政府定价——导致一些地方的公共运输服务水平，尤其夜班车和社区接驳线路，相比民营竞争时代大幅倒退——既然亏损而且补贴不够，不如不做。乘客以往支付较高车费可以获得服务，现在发现供给侧一无所有。
……特别是，公交经营企业与政府之间，并没有建立一种恰当的权利与义务关系。（顾大松 等）
由于这些地方特许经营制度不完善，和地方政府倾向于保护垄断国有企业的惯例，特许经营制度未必能实现对公共运输企业进行监管和规范，反而消除了竞争，最终“劣币驱逐良币”。
香港的专营巴士服务
香港的特许专营公共汽车企业，受专营权条款框架性的约束，并就具体的服务水平和改善措施进行承诺。专营权下承办的线路在“路线表令”统一列出，线路由其“服务详情表”规定具体的服务水平标准和票价；而线路规划调整则由区域年度巴士发展计划（BRPP）提出，供监管部门、区议员和运营商共同审议。巴士（公共汽车）专营制度控制公共运输企业的数量，以求提供有效率而适当的服务，并订明服务质量无法达标时的惩罚规则。
地区专营权（1933）
香港的巴士专营权最开始是在1933年按照地区批出，经营者在本地区内垄断专营巴士业务，代替了以往的自由竞争市场。这一机制的残存形式是：港岛、九龙新界和大屿山3个以前被大海分割的地区，各有自己的1路（一开始线路编号也由企业自主决定）。
直到现在，九龙和新界的大多数线路依然是九巴（全称便是“九龙巴士（一九三三）有限公司”）运营，大屿山除去赤鱲角机场一带外的郊区全是新大屿山巴士（屿巴）线路；过海隧道有一部分线路则是维港两岸的两家企业交替发车，而联营线路的出现有赖于下文所述的非独占专营权。
葵盛（中）总站九巴休息调度室的旧招牌，可见其公司全称内含有创办年份1933。
非独占专营权的诞生
香港巴士专营权之后转为非独占机制，即专营权下的路线可以由多于一家企业承办（联合经营），甚至交由非专营巴士公司经营。1991年开始，香港允许一条路线招标时可以由多于一家企业竞投，引入竞争，这时恰逢港岛巴士服务变局的开端。
自地区专营权时代始，港岛专营巴士均为家族企业中华巴士（中巴）一家独大。1980年代起，中巴面临内忧外患：兴建地铁导致道路拥堵，中巴声称营运变得困难，频繁上调票价；却在1980年至1982年间忙着去廉政公署喝咖啡——员工以内裤为主要作案工具，监守自盗偷取票款硬币，涉案金额估计相当于企业全年盈利。1985年，地铁港岛线通车，中巴客流量大幅下跌，管理层经营便愈见保守，减少投入，车辆老旧；1989年劳资谈判破裂，随后的罢工令港岛交通瘫痪——恰好珠海前几年便由于相似原因大规模停运，而又无其它公共运输运营商作为补充，造成非常大的影响。
为避免混乱重演（中巴此后数年确又多次罢工），港府为重灾区港岛南区批出三条居民巴士线路，由本文另一主角城巴承办。终于嗅到危机感的中巴，首次购买空调车辆，投入南区新线路，开始正面交锋。1992年专营权续约时，中巴被削减28条线路供公开竞投，这些线路又花落城巴——后者前一年刚通过中标前者放弃的一条线路，跻身专营巴士公司行列。
1995年中秋前夜，中巴获得三年专营权续约和第二次被裁减线路后刚过一个星期，过千民众因中巴15路末班车脱班而被困太平山顶。最后只能由警方出动大卡车接载。调查发现当晚40%班次没有发车；港府首次依据《公共巴士服务条例》第22条，罚款8000港元。这是中华巴士走向不可逆转的失败的标志性事件。
最终中华巴士剩余线路的专营权于1998年8月31日终止。尽管开学日交接出了不少插曲，但新世界第一巴士（新巴，由地产商新世界集团和英国First运输集团合资组建的新公司）还是正式登上了舞台。随着中华巴士的黯然谢幕和城巴-新巴竞争局面的形成，港岛专营巴士界焕然一新。
内部管理和成本控制乏力，对外服务质量每况愈下，中华巴士的王国一步步走向覆灭。但前期，香港政府方面没有太有效的制裁手段，直到将专营权改为非独占模式并引入新企业，“鸡蛋”不在一个“篮子”里，似乎才找到了筹码。
竞争性招标和引入新经营者
香港近年新城区开设的专营巴士新线，基本都是通过招标的形式确定运营商，例如，将军澳有相当比例的线路属于新巴运营，而该卫星城属于新界西贡区，按惯例属于九巴的地盘。香港政府似乎有意令同一地区出现多于一家企业的线路，以促进非直接的良性竞争。
而在更直接的竞争中，不乏优胜劣汰的案例。常被标签为“低收入人口聚集地”的天水围片区，原有九巴369线经吐露港公路和东区海底隧道开往港岛中环，但主要经营范围在港岛的城巴开行经西区海底隧道的969线，并在捷径大榄隧道开通后及时改线，不再行经拥堵的屯门公路，明显较369节省时间，导致本来只是早高峰开一班车的后者，客流大减而停开，新界“东道主”九巴反被逐出天水围-港岛出行市场。市场高效配置资源，令天水围居民得到了更好的公共运输服务。
在这样的[公交运量连年下降]大背景下，如果国家层面的城市公共运输立法，继续仅强调政府层面的资源持续投入，忽视如何重新界定政府与市场各自发挥的作用，或者说，不考虑如何发挥市场的高效配置资源的作用，将难以改变城市交通当前面临的市民需求的多样性与公交供给的多样性不足的突出矛盾。（顾大松 等）
20线，城巴首次中标的九龙市区线路之一，2019年2月摄于原启德机场片区，距离九巴总部九龙湾车厂只有几条街，简直是在后者心脏“捅刀子”。
除了将对手赶出市场大获全胜，现在的香港专营巴士，更普遍的状况，便是其他地区的企业“乱入”，深入其他企业的传统领地。例如，大本营在港岛的城巴，开办服务原启德机场地区的九龙线路20，还有屿巴运营的深圳湾口岸B2系线路——服务天水围和元朗，和大屿山毫无关系。港岛的铁路覆蓋范围增大，巴士市场萎缩，为了保存均衡的竞争态势，可能也是为城巴和新巴等企业打开一些空间，以其充当“鲶鱼”推动九龙新界的服务水平，所以通过新线路招标，选择最有竞争力的企业便成为了应有之义。
为方便读者理解本文中的地理概念所绘制的示意图，作者画出部分提及线路的大致走向（地图来源：OpenStreetMap）。
征求意见稿第16条中所指的“拍卖线路”不甚清晰，是指的“竞买入价出售线路经营权”，还是指所有形式的竞买？如果涵盖竞标形式，确定专营权方式只有语焉不详的“依法确定”，可能和公共资源交易都应经过公开竞标的原则相冲突。而且，在其他国家和地区的实践当中，对公共运输线路经营权进行各种形式的竞标十分普遍，有的出价形式与内地土地出让中已有的“固定低价竞配建（公租房/经适房/配套设施）面积”十分类似。
对公共运输线路运营权投标竞争力的评判，按照惯例推断，须包括：承诺的班次间隔、服务时间和使用车辆等，此外还有乘客最能感知的票价。元朗往深圳湾口岸的B2线较往福田口岸的B1，里程更长却更便宜，中标者是地域上毫无关系的屿巴；在港珠澳大桥香港口岸，往东涌的B6票价7.5港元，里程是其两倍、往迪士尼和欣澳站的B5，城巴中标价5.8港元。
征求意见稿的“禁止拍卖”，若是包括最高买入价之外的其他竞买或竞标形式，如何“依法确定”线路经营权？若是排除一切公开竞标机制，有更好的市场准入机制吗？
由新大屿山巴士在大屿山以外运营的深圳湾口岸线路B2，摄于2018年9月。
新加坡的巴士分包模式
新加坡已经脱离了传统票款+补贴的营运模式。2014年新加坡陆路交通管理局宣布开始实施BCM模式（Bus Contracting Model，暂译“巴士分包模式”）——政府负责线网规划并拥有车辆和站场等资产，按中标约定支付企业日常营运开支和固定报酬，企业上缴票款收入并专注于服务达标，达标则企业获得的服务报酬增加最多10%，反之则扣减最多10%。
此外新加坡也存在非专营性质的豪华巴士（Premium Bus）服务，主要满足点对点的高舒适度直达服务需求。
TC模式通过招投标向运营企业购买城市公共汽电车线路运营服务，并由城市人民政府成立机构，负责常规公共汽电车线路的线网规划、票款清收与结算、运营企业成本核算、运营服务监管考核、运营服务计划编制等工作。在TC模式下，由于运营企业不涉及公共汽电车系统的基础设施规划、建设及服务票款清收结算过程，只提供政府购买的公共汽电车线路运营服务，可以使公共运输的服务能力、质量与水平得到有效和充分保障。（顾大松 等）
新加坡公共汽车线网按照所属区域车厂（depot）拆分为14个标包，原有运营权已到期者开放竞投。标包运营期为5年，视表现可延长最多2年。除了本地原有新捷运（SBS）和SMRT，参与竞标的国际运输企业还包括：巴黎RATP旗下的法国运发（Transdev）、法国国铁子公司凯雷奥斯（在上海合资运营浦江线），而中国的交运集团（青岛）（与新加坡运输企业联合竞标）、济南公共运输总公司以及深圳巴士集团亦参与竞投了部分巴士服务标包。最终塔易通（Tower Transit）和Go-Ahead中标，成为登陆狮城的新企业。
