全球化大趨勢推動下，新加坡政府自20世紀80年代起持續以國民生產總值（GNP）發展思維支持本土企業在全球開展資本和實體投資，致力於在海外「再造一個新加坡」。其中，投資建設海外園區是新加坡GNP發展的一個重要路徑。研究發現，新加坡採用「政策轉移」（Policy Transfer）的模式，推動海外園區自我造血，實現了可持續發展。這一模式受到全球經濟體的重視和推廣。
01 新加坡海外園區總體情況
為推動區域一體化發展，新加坡自20世紀90年代起開始在印度尼西亞、越南、菲律賓、中國、印度等國家建立工業園區。根據當地實際情況，各園區規模不一，重點產業也有差異，但共同之處即為「新加坡式的設計原則與管理方針」。比如，新加坡在越南建設了9個商、住、工多用途的工業園區，覆蓋全產業鏈條發展；2016年落成的印度尼西亞肯達爾工業園區以深耕東南亞市場為導向。1994年設立的中新蘇州工業園是規模最大的新加坡海外園區，面積278 km2，占蘇州全市面積的3%。1994年至2019年期間，蘇州工業園共計採納了超過110項新加坡的園區管理政策、範式與標準，涵蓋經濟發展、城市規劃、公共管理、勞工管理等。目前，蘇州工業園區已經形成以新一代信息技術和高端裝備製造為主導，生物醫藥、納米技術應用、人工智慧等新興產業和現代服務業協同推進的產業體系，園區2022年的地區生產總值達3515.6億元人民幣，約占蘇州GDP的14.8%[1]。從運營廣度來看，蘇州工業園區內涵豐富，囊括資本、產業、規劃、社區等元素；從時間維度來看，蘇州工業園起步早、成效好，在將近30年的發展中歷經全球化、逆全球化、第四次工業革命等重大考驗。根據《蘇州工業園區國土空間總體規劃（2021-2035年）》草案公示，蘇州工業園未來將打造成為蘇州城市新中心，成為「科、產、城、人」融合發展的綜合性都會區。
圖1 蘇州工業園「一主兩副、四片多點」空間格局[2]
02 新加坡以「政策轉移」推動海外園區發展的經驗
新加坡海外園區的運營管理關鍵在於有效的政策轉移邏輯，即政策導向、政策氛圍及政策理念的有效借鑑和轉型。早期的政策轉移鏈條以西方-非西方、西方-全球南方為主，鮮有非西方國家之間或亞洲國家之間的政策借鑑與合作。新加坡開創了亞洲國家實施政策轉移的先河。
新加坡前總理李光耀曾表示，海外工業園區運行的關鍵，在於其對新加坡政策方針和發展模式中軟硬體的有效結合及利用。以招商引資為目標，其重點在於快速發展高效的基礎設施和營造一流的營商環境。在硬體建設和軟體培育的雙主線發展方針下，海外工業園區的投資環境與國際市場和國際慣例的迅速接軌，打造「重商」「親商」環境，讓園區本身和早期企業從最開始就實行現代化管理。
（一）硬體方面。海外工業園區一般在發展初期缺乏高質量的工業基礎設施，打造世界級工業園區和吸引投資者成為了硬體發展的首要目標。比如，印度尼西亞峇淡印都工業園區在建設伊始就按照新加坡標準重新建設了發電廠、通信網絡、商業中心、醫療中心等基建設施。蘇州工業園則被規劃為網狀結構，工業設施相聚適宜，並設計了全新的自來水標準，規定了園區用水中化學物質的含量，採用獨立的管道系統和污水處理中心；中新公司還為不同的工廠用地設計了不同的用地範圍，所有的工業用地都被刻意填高，比長江水位高了2.626米，這高度超過了當地歷史上最嚴重洪災的水位高度[3]。
一站式服務平台與現成廠房是蘇州工業園區借鑑新加坡「先規劃、後運營」模式的典型案例。蘇州工業園區採納了新加坡經濟發展局推出的一站式服務平台，允許潛在投資者在單個機構於三天內完成進駐手續，極大減少了體制運營成本。入駐企業可以租賃廠房，最低期限為三年，也可以直接購買廠房隨時在開展生產，並根據生產需求對廠房進行改造。園區還允許入駐企業進行小規模的試運營，試運營過後可以根據運營情況選擇擴大規模或者自己開發廠房。對於想要自行建設廠房的入駐企業，園區也頒布了具體的建設規定。比如，為了保證園區內廠房質量達到標準，建築總面積中每平方米的投資金額最少要達到20美元，所有建築要滿足安全、環保等標準[4]。越南、印度尼西亞的新加坡海外園區同樣採取類似做法，通過硬性政策轉移快速打造具有競爭力和國際視野的園區環境，促進招商引資進程。
圖2 越南-新加坡工業園區一覽圖[5]
（二）軟體方面。新加坡經濟發展局（SEDB）1993年於蘇州工業園設立了新加坡軟體項目辦公室（SSPO），邀請新加坡貿易與工業局（MITI）、城市再規劃管理局（URA）、國家發展部（MND）、房屋管理局（HDB）及公積金計劃局（CPFB）共同設計了新加坡-蘇州軟體轉移計劃（Software Transfer Program）。軟體傳輸的內容包括隱性知識和顯性知識，主要包括城市規劃與開發、經濟管理與社會治理及政府和法律體系三個維度。具體領域的顯性經驗為「小軟體」，如公積金制制度的規劃；串聯各小軟體的隱性經驗則被稱為「大軟體」，包括政策體系，包括親商思維、財政紀律、治理公信力等。
結合當地實際發展情況，STP對於蘇州工業園的整體規劃和管理人員培訓提出了詳細的要求。在蘇州市政府與新加坡政府及裕廊工業集團分別簽署的協議中，雙方將城市規劃、環境保護、經濟發展及公共治理設為重點政策轉移領域，下設28個次級發展主題。在園區的起步階段，蘇州工業園區管委會每年根據發展需求選擇相應的發展領域，並交由新加坡相關部會和機構提供詳細的政策指導。計劃還在全國範圍內為工業園建設招募人才，新加坡方面根據上述發展主題設計了一系列測試題目，要求包括領導層在內的應聘者通過英語能力和性格測試，並分別通過中新雙方產業專家的面試考核，確保其同時符合中新雙方工作模式和風格的要求。根據每年設定的發展主題，管委會工作人員須前往新加坡以小班模式接受新加坡各政府機構和私人企業的培訓。
（三）總結及進展。政策轉移的難點在通常在於政策輸出方與接收方在文化與理念方面的分歧，雙方需在頂層設計和人員配備方面達成共識，同時保持頻繁的培訓與溝通才能夠推動硬性政策邏輯和軟性政策理念的有效套用。以蘇州工業園為例，中新雙方以招商引資和經濟發展為主線，以兼具競爭力和高效的營商設施與環境回應了初始投資者對政治制度差異和管理體制的質疑，最終在生產效率、治理透明度方面均獲得了投資方的肯定。
此外，開發建設28年來，蘇州工業園從政策創新邁向機制創新，從被動的學習者成長為主動的創新者。2001年起，蘇州工業園區開發有限公司實施股比調整，中方占比由35%提升至65%，園區發展進入新的階段。基於已有軟硬體基礎設施，國家層面持續為地方政策機制創新提供實施平台。2018年，商務部發文在全國複製推廣蘇州工業園區開放創新綜合試驗11條改革經驗，園區30項試點經驗在省級以上層面複製推廣[6]。園區還制定了接軌國際通行規則、符合中國國情和園區實際的110多項規章制度，在基礎設施貼息、能源供應、物流通關、金融創新、科技創新等領域進行了一系列政策創新，賦予127項先行先試政策功能。結合中國國情與實際需要，園區基於「借鑑中有創新」的原則，從多層次借鑑學習到主動探索，為可持續發展打下了堅實的基礎。
03 新加坡以「政策轉移」推動海外園區發展的啟示
以「政策轉移」推動海外園區發展是新加坡堅持GNP發展理念、加強對外投資的顯著案例，其硬性政策邏輯和軟性政策理念不僅促進了當地經濟社會發展，也實現了新加坡自身先進經驗的有效復用、發展戰略的疊代以及國際影響力的提升。新加坡在國內發展遭遇階段性瓶頸的情況下，推動自身發展經驗向外輸出，積極布局海外園區和建立全球投資關係網絡，實現了對外投資和引資引企的相互促進。新加坡的政策轉移邏輯和以GNP為導向的發展模式和對投資理念表明，在國土面積狹小、受資源約束的情況下，總結自身在各優勢領域的發展經驗並在區域範圍內實現再利用不僅有利於加強國際影響力，還能夠促進本地產業與國際市場的互聯共通，實現多元化發展。
新加坡以「政策轉移」推動海外園區發展對我國企業在「一帶一路」沿線國家建設海外園區具有啟示。比如，深圳產業園區、科技園區的發展一直視為樣板，近年來，深圳企業也加大在海外投資建設園區，比如中國·越南（深圳-海防）經貿合作區。國內各地企業應結合當地實際情況，總結出自己的發展模式，積極推動政策轉移、管理轉移、理念轉移，更多向海外輸出「軟實力」，從而提升企業、城市乃至國家的全球影響力，助力「一帶一路」高質量發展。//封面圖由Veer提供。
本文作者
莫迪朗
中國（深圳）綜合開發研究院 港澳及區域發展研究所
本文作者
謝來風
中國（深圳）綜合開發研究院 港澳及區域發展研究所副所長
其他參考文獻：
Caroline YEOH, Wilfred Pow Ngee HOW & Ai Lin LEONG, Enclaves for Enterprise: An Empirical Study of Singapore's Industrial Parks in Indonesia, Vietnam and China.
Han, Minli, The China-Singapore Suzhou Industrial Park: Can the Singapore Model of Development be Exported?
Hong Liu & Ting‐Yan Wang, The institutionalization and effectiveness of transnational policy transfer: The China–Singapore Suzhou Industrial Park as a case study.
Miao, J. T., Parallelism and evolution in transnational policy transfer networks: the case of Sino-Singapore Suzhou Industrial Park (SIP).
徐鳴, 蘇州工業園區政府創新研究[D]. 中國科學技術大學, 2005年.
李慧鳳, 情境嵌入的實踐理性:中國方案的理論解釋——蘇州工業園區創新的歷史考察
李陽， 對外投資中「高層外交」和「落地管理」之間的張力及其分析——以中新蘇州工業園區為例
[1] 數據來源：綜合央視網及蘇州統計公報。
[2] 資料來源：《蘇州工業園區國土空間總體規劃（2021-2035年）》草案。
[3] 資料來源：李陽，對外投資中「高層外交」和「落地管理」之間的張力及其分析——以中新蘇州工業園區為例。
[4] 資料來源：李陽，對外投資中「高層外交」和「落地管理」之間的張力及其分析——以中新蘇州工業園區為例。
[5] 圖片摘自鳳凰網江蘇。
[6] 資料來源：李慧鳳, 情境嵌入的實踐理性:中國方案的理論解釋——蘇州工業園區創新的歷史考察
