“海南自贸港”建设为什么要对标新加坡和迪拜

2018年12月07日

中国语境下的自由港,是最高水平的制度创新,对标国际最高水准。

最高,是不可复制的。

最高水平的自由港,有一些经验和做法可以推广复制。

但总体是不可复制的,是真真正正的“高地”

“海南自贸港”建设为什么要对标新加坡和迪拜

换句话说,自贸区是“苗圃”,不能做 “盆景”

腾讯财经《灼见》特约作者 洪斌(博鳌亚洲论坛研究院院长)。

据媒体报道,海南省副省长沈丹阳5日上午在2018中国企业家博鳌论坛上发言表示——

海南自由贸易港建设政策方案正处在调研和拟定阶段。

“海南自贸港”建设为什么要对标新加坡和迪拜

在迪拜和新加坡自由贸易港调研中,发现“资源多、商机多、成本低、管的少”四大因素是吸引企业汇聚发展的关键。

海南自由贸易港建设也要对标这些地区,努力实现这四个方面,吸引人才、企业、资金聚集

其实,新一轮改革开放,较具代表性的措施是自贸区和自由港

自贸试验区始于上海,目前已有12家

自由港少一些,作为努力的最高目标,除明确批复的海南外,呼声较高的是上海。

“海南自贸港”建设为什么要对标新加坡和迪拜

自贸区和自由港怎么建?

中国习惯性地将视角投向国际经验、国际惯例

但是,越仔细研究,越感困惑。

没有公认的国际经验和定义。

“海南自贸港”建设为什么要对标新加坡和迪拜

自贸区、自由港,以及保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区,在许多国家都存在——

也都有明确的定义、性质、功能、范围

但却千差万别;有共同点,但却没有一个放之四海而皆准的统一定义。

所以,我们在放眼世界寻找国际经验的时候,却发现只有国别经验,

而没有所谓的国际经验

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改革须于法有据。

遍寻之下,唯一在国际法上有据可查的,是一个叫自由区(Free Zone)的概念。

根据世界海关组织《京都公约》1999年修正版。

自由区是指一国境内(A part of territory)、关境之外(Outside the Customs Territory)、仅限于货物进口关税和相关税(Insofar as import duties and taxes are concerned)。

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这是一个由有三个关键词构成的非常简单的定义。

现在普遍的理解,是将重点放在前两个关键词,并通俗地总结为“境内关外”,而忽略了第三个限定性的关键词。

这第三个关键性的关键词,是强调只有涉及到进口关税问题,自由区才是境内关外。

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如果涉及到其他问题,如洗钱、走私、知识产权违法,自由区是否还算“关外”而不受海关的惯常执法和监管呢?

这个问题,《京都公约》并没有明确的规定,而是交由各国海关自主裁量。

不仅定义简单、留有大量模糊和可裁量空间,《京都公约》自身也只对116个缔约方有约束力。

而公约中十分重要的专项附约,因属可选项,缔约方可以选择不接受。

自由区,偏偏就属于这不具约束力的专项附约。

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中国正在探索的自贸区、自由港,在向世界学习国际经验的时候,就遇到了这样一个“于法无据”的困惑。

唯一可算“有据”《京都公约》,又因定义简单、留有大量模糊与可裁量空间、且不具约束力,只可供各国参考。

法理无据,实践中也就五花八门

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仅从区的名称,就有美国的外贸区、新加坡的自贸区、迪拜的自由区等数十种之多

即使同名,区的功能、性质也不一样,切不可望文生义。

所谓的“自由”,很大程度上变成了各国可以“自由发挥”的试验区。

自由度可以发挥多大,看各国的需求。

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国际学术界眼里的中国经验——

在诸多关于自贸区的学术研究中,我们很吃惊地发现,外国人眼中的国际经验。

往往不是美国外贸区(Foreign Trade Zone)这样发达国家的经验,也不是埃及、印度这样发展中国家的经验,而是中国的经验

而且,在评判各国自贸区实践的成败时,学术界几乎公推中国为最成功的实践者之一。

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这既包括中国早期的经济特区,后来遍地开花的开发区、保税区,也包括2013年以来方兴未艾的12个自由贸易试验区

以及海南刚刚获批探索的自由港

这是令很多国人大跌眼镜和兴奋不已的。

原来,我们在放眼世界、寻找先进国际经验的时候,人家却在用钦慕的眼光看着我们自己。

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的确。

中国的各种特区、开发区、新区、自贸区,是中国对外开放、倒逼改革的尖兵、先锋、窗口。

中国经济过去40年的辉煌,这些区的先行先试和拉动作用功不可没。

相形之下,无论是发达国家还是发展中国家,尽管也设立了名目繁杂、数量众多的自贸区、自由区

但对整个国家的经济并没有如此根本性的改造和提升

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中国实践作为自贸区的榜样,成为外国人眼中的先进国际经验,是当之无愧的。

国别经验——

国际经验既不可得,那么,各个国家的国别经验是否可以借鉴呢?

这关键看中国目前的自贸区、自由港试验,其最终目的是什么。

确定了目标,才能有的放矢地寻找他国的国别经验来“对标”

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中国目前的试验有两类:一类是自贸区;一类是自由港

一般的观点认为,要先搞自贸区。

自贸区搞好了,下一步向水平更高的自由港迈进。

问题是,自贸区和自由港的建设,并没有公认的“国际范例”可循,也没有规定说自由港就一定质量优于、水平高于自贸区。

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实际上,自由港是一个远比自贸区古老、原始的概念,谈不上什么现代、先进。

是一种通俗的说法,缺少严谨的定义。

比如,大家都说新加坡是自由港。

而实际上,新加坡法律并没自由港这个概念,只有一部《自由贸易区法》

新加坡全境也不是自由港,只有9个临空、临港的特定区域,被划为自由贸易区。

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这些自贸区的功能也被严格限制,主要用于转口、转运而非一般贸易。

自由港优于、高于自贸区,其实是中国自己的说法——

是沿着“保税区 – 出口加工区 – 保税物流园区 – 保税港区/综合保税区 – 自由贸易园区 – 自由贸易港”。

这个思路和实践路径一步步演化而来的。

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在中国的语境下,自贸区、自由港因为集以往各种区自由、便利、开放之大成。

故堪称高质量、高水平、高标准

而自由港又比自贸区更胜一筹,是对外开放“皇冠上的明珠”

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但是,就目的而言,中国正在试验的自贸区和自由港,两者又有根本性的不同。

自贸区试验,最终目标不是要弄出什么“高地”,而是先行先试出一批制度创新。

再复制推广到全国,将中国特色的市场经济带上一个新的水平。

自贸区试验的成败,关键看它的可复制可推广性

而自由港完全不同

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中国语境下的自由港,是最高水平的制度创新,对标国际最高水准。

最高,是不可复制的。

最高水平的自由港,有一些经验和做法可以推广复制。

但总体是不可复制的,是真真正正的“高地”

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换句话说,自贸区是“苗圃”,不能做 “盆景”

而自由港呢,却恰恰是孤岛式的“盆景”

性质上的不同,决定了中国学习国别经验的时候,要相应地选择标杆来“对标”

从这个意义上,中国搞自贸区,恰恰不能学美国那样的外贸区、新加坡那样的自贸区。

看似有悖常识,但原因其实不难理解。

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美国和新加坡都是十分成熟的市场经济。

它们搞自贸区,并不是要先行先试一批制度创新、再复制推广到全国(因为没有必要,也无可能)。

而是为了解决经济中的一些具体问题。

比如美国,它搞自贸区,是利用所谓“倒置关税”(Inverted Tariff),鼓励企业在美加工制造。

新加坡搞自贸区,是利用税收优惠和特殊监管,发展转口、转运

它们搞自贸区的初衷,与中国自贸区试验的初衷大相径庭,却与中国自由港的理念颇有异曲同工之处。

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由此得出的结论是——

一、中国搞自贸区,不能学美国的外贸区和新加坡的自贸区。

而是要将目光投向区外,学习美国和新加坡全国性的、成熟的市场经济体制。

如果中国自贸区的市场经济水平能够达到美国、新加坡全国的水平,然后复制推广到中国全境。

中国新一轮改革开放就将达到一个新的、高质量、高标准的水平。

自贸区的试验就算大功告成

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二、与此相反,中国搞自由港。

则可以将眼光对准新加坡的自贸区、迪拜的自由区、中国香港全境,而不必过多考虑是否可复制、可推广的问题。

搞自贸区,恰恰不能学国外的自贸区。

搞自由港,反而应该学习自贸区。

这种看似悖于常理的路径,是因为中国自贸区和自由港试验的不同目标所决定的。

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