专论 | 新加坡如何应对老龄化

2019年10月20日
专论 | 新加坡如何应对老龄化

李叶明先生

全球人口正步入老龄化。在这一全球性趋势下,新加坡所面对的挑战尤为严重。因为除了平均寿命延长、生育率长期偏低外,战后婴儿潮一代开始步入老龄,大大加剧了新加坡的老龄化问题。当年的战后婴儿潮,如今已成为名副其实的“银发海啸”。

新加坡不喜欢用“银发海啸”这个词。但根据联合国的标准,当一个国家或地区65岁及以上老人占总人口比例超过7%时,就意味着进入老龄化。而根据新加坡政府发布的《2016年人口简报》,65岁及以上公民的人口占比,当年就已达到13.7%,老龄化问题相当严重。

事实上,新加坡65岁及以上人口的占比早在1999年就达到7%。但当时感觉老龄化问题并不严重,因为这一占比一时不会大幅攀升。另外当时还有积极的移民政策,也在一定程度上缓解了老龄化问题。可是到2012年,新加坡进入到“临界点”。因为从这一年开始,90多万战后婴儿潮人口开始逐年成为65岁及以上人口。

据新加坡政府2013年1月发表的《人口白皮书》,1947至1965年间出生的90多万婴儿潮人口,占了新加坡公民人口的1/4。从2012年开始的这一“银发海啸”将持续到2030年,届时新加坡将整整多出90万银发族。2030年后,新加坡公民人口将开始下滑。

这一“银发海啸”无疑将冲击老年人口赡养比例(old-agesupportratio)。新加坡这个比例在2012年是7∶1,也就是每7名年龄介于15岁至64岁的公民,对一名65岁及以上的老人。根据政府《人口白皮书》,这个老年人口赡养比例到2030年将跌至2.3∶1。

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养老体系的可持续性

如此急剧的老龄化,一般会冲击养老体系可持续性。但在澳大利亚一家咨询机构推出的有关养老金指数全球排名中,新加坡在过去十年一直稳健保持在前十名。原因是新加坡的养老制度建立在公积金(CPF)制度上,强调自力更生——以个人养老、家庭养老为主,政府仅作为“最后一道防线”。这反映了新加坡政府一直以来“不养懒人”,不搞福利社会的理念。

新加坡居民(包括公民和永久居民)都有自己的公积金账号,分三个户头:普通户头、保健储蓄户头、特别户头。其中特别户头明文规定用于养老,保健储蓄户头用于医疗,普通户头可以用于购房、子女教育和一些低风险投资等。

新加坡的公积金缴交率一般占受薪人士工资收入的36%,即个人交20%,雇主为雇员交16%。进入公积金账号的钱属于个人,不“打统帐”。但规定子女可以为父母填补公积金,或以公积金为父母交医药费。这实际上就是鼓励个人养老和家庭养老,因此这一体系的可持续性不会因为快速老龄化而被拖累。

为应对老龄化,新加坡政府2012年推出《退休与重新雇佣法令》,规定只要员工健康良好,雇主有义务“重新雇佣”他们直到65岁,之后又上调到67岁。但法定退休年龄还是62岁不变,因此不会推迟领取“养老金”,而所领的也是个人公积金账号里的钱。因此,调高重新雇佣年龄,更多的是在帮助老人保住工作,延长受薪年龄以应对更长的预期寿命,所以得到更多老人欢迎。

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灵活的“以房养老”政策

为应对老龄化,新加坡政府也一直积极探索“以房养老”模式。一般家庭在养育子女阶段需要更大的房子,但随着儿女们成家立业,父母的较大型组屋就会变成“闲置资产”。而不少老人在还清房屋贷款后随即出现“有房产、没现金”的问题。为解决这一问题,政府允许老人将整套组屋出租,不受组屋必须自住的条例限制,实现初步的以房(租金)养老。

此外老人还可以选择“以大换小”,购买政府的乐龄公寓(即老人公寓)。这种公寓不仅户型小,而且房契短(一般只有30年),所以售价便宜。老人通过“以大换小”可置换出大笔现金。政府为鼓励这种方式,还推出“乐龄安居花红”计划,对购买乐龄公寓的年长公民提供高达2万新元的津贴。

选择这种方式还有多个好处。由政府统一推出的乐龄公寓,在设施上充分考虑了年长者的需求。老人们住在同一幢或几幢乐龄公寓中,可以一起活动,丰富生活;也可以相互照应,还方便护理人员前来拜访或照料。

对于不愿意住乐龄公寓的老人,新加坡政府曾试行“反向抵押计划”,允许具有官方背景的保险合作社为业主提供“反向抵押贷款”。老人可通过这一贷款方式每月领取生活费,保险公司以屋契作为抵押,在老人去世后把房子卖掉,来偿还“贷”给老人的生活费。

可是这项计划推出后效果并不如预期。新加坡政府于是在2009年推出“屋契回购”计划,针对家庭月收入不超过3000新元,名下也没有其它房产的老人,允许他们将组屋的剩余屋契卖回给政府建屋局套现,然后以30年租约的方式,继续住在原组屋内养老。

新加坡政府尝试的以上多种“以房养老”模式,无疑大大提高了个人养老的资金充足度。但必须指出,“以房养老”的前提,是新加坡成功的“居者有其屋”政策,让组屋成为大部分新加坡人一项重要的净资产,而很多国家并不具备这样的前提。

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新加坡海军部村庄养老公寓

老人护理将更具挑战

老龄化也带来医疗和护理方面的压力,对于新加坡这样一个人口基数小,老龄人口占比高的国家,这或许是更大的挑战。新加坡政府自2012年以来已增加4000多个疗养院床位。政府计划到2020年将增加超过1万个中心护理与居家护理名额。但这一增幅仍无法满足社会需求,引发媒体对老人护理的关注。

有媒体以日本为例,指日本是世界上老龄化最严重的国家。老人增多意味着老龄失智或半失智的情况更为普遍。据日本卫生部门估计,到2025年,日本严重失智症患者将达到675万人。另据日本劳动局的数据显示,在15岁以上的男性劳动人口中,54%需要面对家中老人护理的问题。每年为此辞去工作的日本人多达10万。

显然,这已不仅仅是老人自身的问题,其影响已从家庭延伸到社会。这也将是新加坡会面对的问题。如果为照顾家中老人导致更多劳动人口辞去工作,那将大大加剧新加坡已有的劳动力短缺问题,影响未来的经济发展。

另外,护老问题也会影响家庭和谐。尤其是照顾失智或半失智老人,已不能单从孝道的角度来看。因为一般人缺乏照顾失智老人的技能。这个问题也不是出钱请女佣就能解决的,因为大多数女佣同样不具备这个能力,尤其是较年轻的女佣。因此请女佣照顾老人,经常会带来更多不愉快。

老龄化已使新加坡社会对护老、托老的需求有增无减。可是养老院或护理机构多由志愿福利团体运营,它们须自筹部分资金,官方才予以资助。资金短缺对养老院提高护理素质、改变运作模式形成严重制约。另一方面,老年医护工作很难吸引本地人加入,因此外籍员工成了行业主力。有舆论认为,政府制定的相关“医疗护理人力计划”也亟需调整策略,以加强对这一行业的人力资源投入。

虽然新加坡政府已在全国不同社区增设养老设施,试图让护老、托老设施,跟托儿设施一样,成为社区配套设施的“标配”,但媒体也指出,这类设施的增加仍明显落后于需求,许多家庭申请社区内的日间托老服务,往往要排上一年的队才能等到名额,因此呼吁政府应尽早研究相关趋势,积极全面地应对老龄化问题。这将是新加坡未来所面对的一个重大社会课题。

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