深度 | 新加坡的亚洲第一廉洁国​是怎么炼成的

2020年03月08日

注1:全文使用的“新加坡反贪污调查局”名称,疑为作者习惯所致,新加坡官方使用的规范的中文名称是“新加坡贪污调查局”,英文缩写CPIB。

注2:本文原刊发于《国家人文历史》2014年第20期,原标题为《新加坡反腐 软硬兼施打造亚洲第一廉洁国》。

深度 | 新加坡的亚洲第一廉洁国​是怎么炼成的

图为新加坡三代领导人同时出现在贪污调查局参加活动的照片。

“2013年全球清廉指数”(即贪腐印象指数,corruptionperceptionsindex)报告公布的数据显示,新加坡再次成为全球十大最廉洁的国家之一,连续三年排名第五,也是全亚洲唯一跻身前十的国家。作为一党长期执政且以华人为主体的社会,新加坡的廉政指数十余年来一直雄居亚洲之首和世界前列。廉洁已成为新加坡在全球化市场大潮中的核心竞争力。

从贪腐盛行到清廉度居世界前列,新加坡用了60年。在前总理李光耀执政之前,新加坡和许多其他东南亚国家一样,贪污腐败横行无忌。李光耀曾回忆说:“腐化到处盛行,从官僚政权的最高级到最低级!腐化已成为当权人物的一种生活方式。贿赂甚至被划分了等级,两角钱行这样的方便,四角钱行那样的方便,每一件事都有定价,而且人人了解,在我们周围已经成为风尚。”因此,打着反贪污旗号上台的李光耀政府,曾推行了一连串的公众运动来改造社会,将人们习以为常的“情、理、法”传统,彻底改为“法、理、情”。

李光耀在政府建设方面,十分强调“廉能”二字。“廉”,就是不贪污;“能”,就是高效率。事实上,新加坡政府也正是以不贪污、高效率而闻名于世。

新加坡的所有腐败案曾经都是由警察局的一个很小的部门——反贪污小组负责查处。直至1952年,为了抑制随处可见的腐败现象,新加坡政府成立反贪污调查局,局徽章是一朵荷花正中间穿出一把利剑。荷花象征“出淤泥而不染”,利剑表示“法律的威严与公正”。但是,反贪局创建初期,由于民众怀疑,担心遭到报复,再加上缺乏配套的法律制度等原因并没有发挥很大作用。1959年,新加坡人民行动党成为执政党,总理李光耀誓言与腐败决裂,并授予反贪污调查局莫大权力,这时,该局才成为新加坡真正的反腐利剑。

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CPIB-新加坡贪污调查局

李光耀是律师出身,深知根除贪污腐败这个恶性毒瘤的最好工具是法律,反贪污调查局初创不利的一大原因是缺乏法律支撑。为此,李光耀在执政的第二年,即1960年就颁布了《反贪污法》,并于1963、1966、1981、1989年先后进行了几次修订,使之日臻完善。该法案共35条,其中26条规定了极为严厉和详细的惩罚措施。这为反贪污调查局开展反腐斗争提供了重要的保障。1963年,总理公署接管了反贪污调查局,这就意味着,该局不从属任何部门,局长由总统任命,只对总理一人负责。

《反贪污法》严密、详细、具体而又全面,有相当强的可操作性。例如其中规定,当公职人员接到无法推辞的礼品后,需交部门负责处理礼品的专人,如果受礼者想保有礼物,由专人估价后照价购买。时任财政部公共服务处司长陈文华曾在一次采访中,为说明自己如何严守法纪,从抽屉里拿出一张单据,托起桌上的铜制小乌龟说:“这是我付了两块新元买下来的。”

《反贪污法》赋予反贪污调查局极大权限。反贪局既是行政机构,又是执法机关。有权在没有逮捕证的情况下逮捕嫌疑人;有权没收贪污罪犯的全部受贿财物;有权检查和冻结嫌疑人的银行账户,甚至可以查其家人账目;有权入室搜查、检查和扣押认为可以作为证据的任何物品;有权进入各部门、机构,要求其官员和雇员提供调查人员认为需要的任何物品、文件和内部资料。此外,反贪局甚至有权对所有政府工作人员的行为进行跟踪,暗地调查其活动。犯罪人职位越高,处罚越重。

很多人将新加坡官员的廉洁,归功于作风严谨、雷厉风行且直属于李光耀的反贪污调查局。起初,这个局只有34个人,后来发展至90余人,分为两个部门:行动部和行动与特别支援部。前者由四个调查小组组成,专门负责调查工作;后者则是情报部门,负责收集资料以支持行动部调查。

据反贪污调查局的工作人员介绍,肃清贪污所以奏效,不是因为投入了大量的人力、物力,或是先进的侦探技术,而是李光耀有决心证明给群众看,即使他亲手栽培的同僚贪污,也同样会被侦办,“没有特权,没有侥幸”。

1967年,旅游促进局主席、马来西亚航空公司董事陈家彦,因在购买波音客机受贿案中有牵连,被免去一切职务。1975年,环境发展部政务部长黄循文和家人到印尼旅行,费用由一名房屋发展商支付。后来,他又接受了对方一座价值50万元的独立式洋房,并且以父亲的名义透支两笔总共30万元的款项,由对方担保,进行股票买卖的投机活动。最终,他被判处罚款7023新元,监禁18个月。

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新加坡前国家发展部长郑章远(中)

在新加坡引起震动的事件,是对郑章远(Teh Cheang Wan)的惩处。郑章远是李光耀的老朋友,曾经为争取独立并肩战斗,创建了新加坡共和国。从1979年起,郑章远担任国家发展部部长,在实施“居者有其屋”政策过程中做出很大贡献,是李光耀得力的内阁成员。

然而,1986年11月,郑章远的一个老朋友在反贪污调查局盘问下,承认曾经前后给过郑两笔各为40万新元的现款。这两次贿赂行为先后发生在1981和1982年。反贪污调查局很快就找郑章远调查。郑章远不仅否认拿了钱,还企图跟反贪污调查局高级助理局长讨价还价,要求他不再查下去。内阁秘书向总理李光耀报告了事态的发展,并告知郑章远要求见一见他。李光耀答复说,必须等调查结束之后才能见。

后来,李光耀在他的《经济腾飞路——李光耀回忆录》一书中,这样回忆道:“我探望了郑章远的遗孀,也看了他躺在床上的遗体。他的遗孀说,他终身为政府服务,希望能保持自己的名誉,问我验尸庭能不能不进行研审。我告诉她,只有在他的医生能够发出死亡证书,证明他是自然死亡的情况下,才有可能。验尸庭免不了必须研审,最后判定他服食了过量的安密妥钠自尽。反对党在国会中提出这件事情,要求成立调查委员会进行调查。我立即同意了。有关调查的报道使他的妻子和女儿面临更大的痛苦。不久后她们便离开新加坡,从此不再回来。”

新加坡反腐的口号是:“让腐败者在政治上身败名裂,让腐败者在经济上倾家荡产!”只要腐败,不管是谁,严惩不贷,对高级官员一视同仁,敢拍苍蝇,也敢打老虎。连同1979年起诉职工总会领袖、国会议员的彭由国的贪污案以及1990年查处的商业事务局局长格林奈贪污案,反贪调查局总共查处了五起部长级干部的贪污大案。高薪、公积金双管齐下

李光耀当政以来,曾受到过各种打击,但从没有人指责他贪污受贿。因为他一身正气,两袖清风。他曾多次说过:“我是政府总理,我可以造就出许多个百万富翁、亿万富翁,但我自己绝不能成为富翁。”

李光耀没有自己的公务车,车子是自己掏钱买的,标准的“私车公用”。汽油费、维修费、冲洗费等一切开销全是自己掏腰包。他有一幢官邸,但除了官方应酬外,从未使用过。他的收入远不及他的妻子和弟弟,以至于他曾笑称自己是“世界上最穷的总理”。

与此同时,李光耀又是一位坚定的精英治国论者,十分重视人才。1989年3月,他在国会的讲话中指出,在发展中国家,政治领导人的素质是决定国家命运的重要因素。他认为,新加坡不可以没有良好的人才领导,不能让别人说新加坡的部长的素质比不上跨国公司人才的素质。历史证明,好的领导人可以使低水准的劳动力转为高水准,也就是说“政策需靠一群干练的人来贯彻,干部决定一切”。

因此他决定,在人才难求的情况下,不能一味要求人才做出贡献,而不给他们公平的待遇。1970年,李光耀将副总理和部长的月薪均提高到4500新元。此后,又经历数次加薪,至20世纪90年代中期,一位台湾记者核算,新加坡总理年薪为47.8万台币,部长33.4万台币,资深政务次长23.1万台币,高于台湾,也高于美国同等级官员的薪水。

根据2009年新加坡公共服务署的数据,初级部长的年薪为157万新元(1新元可兑5.27元人民币),约合828万元人民币,总理和总统的年薪分别为304万新元和426万新元。这是美国总统布希年薪的6倍,是日本首相安倍晋三年薪的7倍。以至于在2011年5月新加坡的议会选举中,人民行动党遭遇到1965年执政以来的最大挫折,阁僚高薪成为反对派攻击的话柄。虽得以连任,得票率却创历史最低。连任总理后,李显龙委派一个独立委员会重新评估内阁及其他高级官员的薪资,提出减薪方案。方案建议降低本届内阁成员37%的底薪,至每年110万新元;总理李显龙年薪下调了36%,至220万新元。

“高薪”在帮助新加坡政府官员抵御贪污腐败诱惑方面发挥了不可小视的作用。它除了高居世界前列的公务员工资,还体现在政府实行的中央公积金制度上。所谓中央公积金制度,即在职公职人员每月工资的40%为公积金,存在银行里等退休后才能支取,这个40%只在个人工资中克除22%,另外18%由国家补贴。公职人员退休后没有退休金,而是领取在职期间积存的公积金。

如此计算,一个公务员如果从二十多岁参加工作至退休,将会有一笔数目巨大的公积金可以支取,多则几十万,少则十几万,足够保证其退休后过上衣食无忧的生活。中央公积金是扎实而可靠的保障,既是福利,又是一种廉洁抵押。对于胆敢贪赃枉法的人来说,公积金也是惩罚的筹码。贪污腐败者被法律判决后,他的全部公积金将被没收,上缴国库。

六十多年来,新加坡政府依托法律制度的完善、经济鼓励、权力约束以及高素质官员的自律和社会监督,树立起了廉洁高效的形象。这充分说明,制度比人更可靠,只有通过制度与领导人两者相结合,才有可能从根本上实现法治国家和清廉政府。李光耀的权威不只是从严治国,也是从严治政,更是从严治党,是建立在一整套现代法律体制之上的权威。正是因为有了这套体制,高薪养廉才能有效,也才能得到老百姓的基本认同。

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来源:《国家人文历史》2014年第20期。

作者:解宏干

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