在次國家層面，新加坡與中國各省合作機制的建立有力地推動並密切了雙方合作關係的發展。目前，雙方建有三個政府間合作項目，分別是中新蘇州工業園、中新天津生態城和中新（重慶）戰略性互聯互通示範項目；廣州知識城也已於2018年升級為國家級雙邊合作項目，此外還有中新吉林食品區、川新創新科技園等合作項目。新加坡還與山東、四川、浙江、遼寧、天津、江蘇、廣東、上海等８省市分別建有經貿合作或全面合作機制，同深圳建有智慧城市合作機制，還有無錫工業園、大連貨櫃碼頭等等。這些合作機制開創了外國政府與我國次國家層面行為主體合作的全新模式，成為新加坡發展對華經貿、金融以及社會文化合作的重要平台。2004年中新兩國領導人共同啟動了副總理級的中新雙邊合作聯合委員會（JCBC），這是目前兩國最高層級的雙邊合作機制，主要就雙邊合作共同關注的重大議題保持年度磋商。新加坡打破常規，對華採取了與其他國家不同的合作理念，一方面與其城市國家的自然定位有關，在與中國的省級行為體或者城市展開合作方面有體量上的優勢，另一方面也凸顯了新加坡在發展對華經貿合作乃至全面合作方面靈活的工具理性思維，只要是符合新加坡國家利益的合作方式即可，並不拘泥於外在的形式。
隨著中新兩國多領域、全方位功能性合作的不斷深入，原本鮮有交集的防務與安全領域也逐漸熱絡。兩國建交時，中方曾提議新加坡武裝部隊可以到海南島練兵，以消除因新加坡與台灣當局之間的「星光計劃」練兵問題而造成的政治敏感性。不過，由於美國的反對，這一提議未能落地實施。新加坡之所以遵從美國的壓力，一方面是基於價值層面的選擇，另一方面則是出於工具層面的考量，認為目前只有美國可以提供它所需要的安全保障。近年來，中國在地區與全球層面影響力的不斷提升，讓新加坡意識到在防務安全領域中國已經是繞不過去的合作對象，而中國自身實力的增強也強化了與周邊各國在防務領域拓展合作的自信，基於共同的考慮兩國在防務安全合作領域逐步走近。針對美國使用新加坡樟宜軍事基地的問題，新加坡國防部長黃永宏在2017年香格里拉對話會上指出外國軍隊使用樟宜軍港「不是個排他的信念」。2019年10月兩國簽署了新的防務交流和安全合作協議，顯著提升雙邊防務合作並使合作更加制度化。防務領域合作層級的提升，在一個側面反映了兩國防務合作關係的進展，不過雙方只是在可以接受的功能合作領域靠近，依然帶有濃厚的工具理性色彩，並未突破彼此的價值偏好底線。
新加坡發展與中國關係的影響因素：價值理性的視角
有學者在討論新加坡與中國關係時曾指出，「新加坡從來沒有站在自己的立場上處理和應對中國的問題，早期的中新關係更像是大象和跳蚤的互動」。事實上，新加坡在處理對華關係之時從來都沒有失掉原則和立場，而是始終將國家安全、地緣政治、國家利益和國際地位的鞏固與提升作為基本考量。早在20世紀50年代到60年代中期新加坡建國之初的一段時間裡，李光耀曾希望藉助中國的力量來抗衡馬來西亞總理東姑拉曼的勢力，以實現其政治抱負，所以多次對中國示好。考慮到與馬來西亞和印尼的關係，中國政府採取了相對謹慎的態度。1962年周恩來在給李光耀的回覆中明確指出：「中新建交恐怕有困難……我們是可以等待的。」出於新加坡獨立後經濟發展以及獲取安全保障的需要，加上中國外交在60年代中期的左傾化，1966年以後李光耀很快把目光轉向了美國。這顯示出其在外交上對中國的價值判斷已經有了較大幅度的調整，進而影響到隨後十年的雙邊關係。
1978年11月，鄧小平訪問新加坡。在會談中，鄧小平闡明了中國在接下來時間裡的東南亞政策，李光耀也抓住機會向鄧小平表達了其對過去十多年中國外交與華僑政策的看法，並建議中國停止對東南亞共產黨游擊隊的支持。回望歷史，不難發現李光耀當時建議所蘊含的明顯的價值色彩。在新加坡發展與中國關係的幾十年中，這種價值偏好始終都沒有改變，而且在不同的歷史時期和不同的領域還被賦予新的特點。
首先，國內族群關係以及華人身份對早期新加坡處理對華關係的影響。1978年鄧小平到訪新加坡時的整個行程讓他明顯意識到這個華人人口占75％的國家，「並不想在其更強大的鄰國面前顯得過於親華」。新加坡是中國以外世界上唯一的華人占多數的國家，新加坡政府在20世紀70年代末期開始實行的講華語運動以及後來對儒家價值觀的推崇讓不少國家認為新加坡有「中國情結」。事實上這是誤讀了當時新加坡的國家語言與文化政策，並且一廂情願地以血緣情感為標準來界定新中關係。新加坡雖然是華人為主體的社會，但南遷以後華人的傳統文化、價值取向以及行為方式都已經在多元文化、多元宗教和多元族群的浸潤中實現了更多的創新發展，從而形成了獨具新加坡特色的「南洋風味」。
在對華高層交往中，新加坡的領導人在早期都會特彆強調這個多元族群國家的「新加坡」屬性，而非華人社會屬性。李光耀首次訪華就特別提出官方場合要全程講英語，以避免國內其他族群對此的反彈。而即便是在當前新加坡族群關係穩定、族群和諧的大環境中，雖然新加坡的領導人和各部部長大都擁有雙語甚至多語言能力，但是在訪華或者接見中國代表團時依然會以英語作為主要的工作語言。這一方面是長期以來形成的語言傳統，另一方面則是對其他族群情感的考慮。李光耀1976年訪華期間，華國鋒曾送給他一本關於1962年中印戰爭的書作為禮物，李光耀最終沒有接受。他解釋說是因為新加坡有印裔居民，書中觀點又較為敏感，如果將此書帶回新加坡將對族群關係造成不當影響。因為「新加坡是一個多元族群社會，所以它所採取的平衡做法，不僅是針對外部形勢，也是基於內部的敏感情況」。
其次，周邊國家的馬來屬性及由此形成的區域環境決定了中新建交前新加坡對華關係的價值取向。「新加坡……是一個移民社會，這意味著其他國家將以為，我們的心目中不是以本國的利益為依歸，而是支持我們祖先的祖國。」這是1949年以後，新加坡乃至東南亞其他族群對華人的基本觀點。不論是對以華人為主體的新加坡社會的其他族群而言，還是對其周邊鄰國的非華人族群而言，都會對新加坡有沒有可能成為東南亞華人的「另一個中國」而心存疑慮。而新加坡周邊這些國家在冷戰時期大都與新中國保持著敏感而緊張的關係，所以如何處理同周邊各國的關係決定著新加坡的國家安全以及生存和發展，也影響到國內各族群之間的關係走向。1990年10月新加坡與中國建交，成為東協國家中最後一個與中國建交的國家，在形式上化解了國內族群以及周邊馬來人國家對新加坡與中國特殊關係的擔憂。至今，與華人、中國等相關的內容依然是新加坡外交中需要謹慎處理的議題，以免引起鄰國的誤解。李光耀曾說他對中國的關注是為了新加坡長遠的國家利益。所以，以國家利益作為基本出發點的價值考量規約了新加坡外交體系中的對華政策，並最終確保了這個多元族群社會在複雜的內外環境中的穩定與和諧。
再次，冷戰時期李光耀基於冷戰格局所採取的對美與對華政策是其價值偏好的直接體現。二戰時期，美國在太平洋戰場上的勝利讓年輕的李光耀產生了深深的好感，但是冷戰初期致力於反殖民主義、尋求民族獨立自主的李光耀則對美國當時霸道的全球政策充滿了排斥。1961年中情局在新加坡的一些行動加深了李光耀的這種反感，當時他並不認同美國人在亞洲對抗共產主義的做法，這種做法也未激發其與美國合作的熱情。但是，在其贏得選舉以後，馬來亞共產黨的活躍以及新加坡島內左翼政黨民意支持度的高漲已經對人民行動黨的執政地位構成了較大的壓力，彼時李光耀對東南亞地區共產主義和左翼力量的態度便發生了轉變。1965年5月，李光耀在印度召開的一個由亞洲社會主義領導人參加的會議上表明了支持美國介入越南的立場。為了表達對美國在越南軍事行動的支持，1966年初新加坡允許在越南的美國軍人到新加坡度假。這一系列舉動引起了美國人的注意。美國當時負責東亞事務的助理國務卿邦迪（William Bundy）開始與李光耀接觸，並最終說服李光耀在1967年訪美。
1967年10月，李光耀首次以新加坡總理身份出訪美國即產生了「強烈的印象」，在隨後連續三次赴美訪問中，李光耀對美外交理念逐漸成熟，基本奠定了延續至今的對美政策，他還與美國領導人建立了良好的個人關係。在當時，李光耀對美國的依賴更多的是在「反共」問題上，他認為雖然美國在越南失敗了，但是「如果沒有美國的介入，東南亞國家對抗共產主義勢力的毅力和決心恐怕早已消亡，東南亞也將不可避免走上共產主義道路」。李光耀始終認為正是美國在東南亞的存在，才讓東協得以成立並在十多年的時間裡逐步孕育出較具活力的新興市場經濟體，為後來新加坡的騰飛創設了相對安全穩定的地區環境。事實也證明，1966年以後李光耀在外交上的價值轉向幫助新加坡實現了立國初期所希望達成的經濟與安全目標，並贏得了超出預期的地區與國際影響力。
正是基於此，李光耀及其領導下的新加坡在1966年到1975年間與中國保持了較大的距離。直到70年代隨著中國國內政治狀況的變化以及中美、中日關係的改善，李光耀才開始重新考慮改善對華關係的必要性。雖然在這十年里中國的外宣話語中曾多次對新加坡進行直接的批評，但是中國領導人自始至終都沒有忽視新加坡的價值。所以，當新加坡有改善對華關係意向時，中國政府就敏銳地捕捉到機會，邀請新加坡領導人訪華。基於本國國家利益的需要以及對中方善意和冷戰大環境下大國博弈格局轉變的呼應，新加坡外交理性中的價值判斷開始將中國納入了可以「合作」的範疇。如果將1976年李光耀首次訪華看做試探的話，1978年鄧小平的回訪則從根本上打消了李光耀的疑慮，從此開啟了對華關係的新階段。
最後，東協框架下的區域地緣環境以及大國博弈的全球環境決定了新時期新加坡的對華政策取向。當中國和平崛起成為21世紀初影響力最大的地緣政治事件時，周邊國家對中國的認知也從中國改革開放初期的共贏發展心態逐漸轉變為疑慮甚至恐懼，而美國作為冷戰後唯一的全球超級大國自然也不會無視潛在戰略競爭對手的騰飛。在經歷了1997年的亞洲金融危機，與中國度過了十年左右的蜜月期後，自２００９年開始一些東南亞國家在域外大國的支持下利用南中國海領土爭端再次炒作「中國威脅」，使得這一地區熱點議題持續發酵，嚴重影響了中國與周邊國家尤其是南中國海周邊國家的關係。新加坡作為區域內國家，也出於自身國家利益的考慮做出過相應表態。比如李光耀就曾經公開表態支持美國重返亞太，以平衡中國崛起可能出現的地區力量失衡，再後來菲律賓將南海議題提交國際仲裁時，新加坡政府再次表達了希望當事國能依託國際法來解決南中國海爭端的立場。如此種種帶有價值偏好的表態，在很大程度上對於地區局勢以及中新關係的發展都造成了或多或少的負面影響。
特朗普執政期間，在多邊主義、全球開放型經貿發展方面屢次打破傳統，被輿論指為「開倒車」。而對於新加坡這樣一個嚴重依賴外部市場和多邊框架的小國而言，弱化全球化和多邊主義、破壞既有的自由貿易規則造成的不確定性無疑是前所未有的。尤其是一直希望能夠和中美兩國都做朋友卻突然面對中美貿易戰越演越烈的困局，使新加坡不得不審慎思考其外交理性中的價值邏輯問題。2017年9月，在中國共產黨十九大前夕，新加坡總理李顯龍受邀訪華，並接受委託給美國領導人傳話，扮演了非常積極的溝通角色。李顯龍在訪美期間，就中美關係、「一帶一路」、全球自由貿易等議題向特朗普表達了新加坡的立場，並規勸美國提升與中國關係、支持「一帶一路」倡議。2020年7月28日李顯龍在參加美國智庫的視頻座談會時，再次明確表達了希望中美關係穩定的願望，而他此前發表在《外交事務》雜誌的文章也深刻闡明了新加坡對中美對抗的擔憂。
所有這些似乎都預示著新時期新加坡的外交趨向正在發生微妙的轉變，但是卻又恰恰印證了新加坡外交的理性邏輯。變化的只是外在的形式，但是其內在的邏輯卻是一以貫之的。換言之，新加坡的外交理念、政策和行為即使有多重的呈現方式，或者是堅持客觀中立、奉行大國平衡，或者是兩方下注、與中美都做朋友，其工具性的理性追求始終是不變的，即維護新加坡的國家利益，確保其國家的安全與發展，而這也正是其價值偏好的外在表現形式。除此之外，星光計劃（新加坡在台灣島內練兵的代號）、馬六甲海峽困局、新冠疫情危機中的合作、「一帶一路」等都是影響中國與新加坡關係的一些或隱或顯的變量，而所有這些變量背後所承載的新加坡的價值偏好將成為未來影響其對華政策走向的重要條件。
結論
綜合來看，幾十年來新加坡發展對華關係是其國內因素與所處的地區與國際環境因素疊加交互影響的結果。在與中國關係有積極互動的時期，既有工具理性的功能合作考慮，也有價值理性的選擇偏好。當雙邊關係不太融洽的時候，價值偏好的轉變造成雙方對彼此的認知發生錯位而影響到正常的交往與合作。不論是面對冷戰的大背景還是後冷戰時代的多元化世界或者進入新世紀以後中國迅速崛起的客觀現實，新加坡的對華外交選擇都充滿了這種二元理性雙重疊加的糾結與矛盾，也蘊含著二者共生的協調與智慧。比如新加坡在本次新冠疫情期間與中國開通了「快捷通道」，是首個與中國達成此安排的東南亞國家；雖然受疫情衝擊較大，但是雙方的高層互動不僅沒有中斷還保持了高頻次溝通。這一方面是基於彼此的功能合作需要，另一方面也反映了雙方在應對新冠疫情這類全球性問題上已經逐步達成了價值層面的共識，這對於雙方而言無疑是很大的進步。
當前，新加坡領導層面臨新舊更迭的過渡，第四代領導團隊能否延續李光耀時代外交的智慧與傳統、將把新加坡帶向何方，一直是輿論關注的焦點。對於小國而言，圍繞價值理性偏好而採取的功能合作選擇仍將是未來新加坡外交走向的基本立足點，也是新加坡能否在大國博弈的嚴峻環境中安身立命的根本所在。隨著中美關係面臨越來越大的不確定性，新加坡未來如何在美國和中國之間繼續尋求最佳的平衡點，是否可以在對華關係中做到工具層面的功能合作與價值層面的偏好並舉，關鍵還是看未來新加坡的國家利益所在，看新加坡作為小國的生存與發展訴求。釐清這一點也是中國推動與新加坡外交關係進入新階段的基本前提和重要參照。而對於新加坡而言，經歷過2020屆大選的歷練以及新冠疫情衝擊等更為複雜的內外壓力的第四代領導團隊，能否在這個紛繁複雜的時代繼續走出一條新加坡特色的可持續發展之路和小國大外交之路，不僅決定著新一代領導團隊的政治前途，也決定著後李光耀時代新加坡的發展走向。
來源：中國社會科學網
