导语
4月15日，新加坡总理公署公布消息，总理李显龙将于5月15日辞职，并正式向总统建议，由副总理兼财政部长黄循财出任新总理。李显龙交棒黄循财，意味着第四代领导团队正式掌管新加坡政坛，这虽然是新加坡政坛20年来最大的变化，但实际上在2022年就已确定，因此并不意外。在政治民主化和经济全球化的持续冲击下，人民行动党何以维持长期执政地位及其合法性构建？
新加坡的政治发展实践全面诠释了“有好领袖才会有好政府”的意涵，其精英治国制度化的形成与发展则是观察与理解新加坡发展道路的重要窗口。自第一任国家领导人李光耀延续至今，人民行动党在接班人及其团队的遴选、培养和交接等各个关键环节上都形成了较为成熟、系统且独特的工作机制，包括构建系统主动的遴选机制、生成强竞争性的培养机制、推行公平有序的交接机制。
黄循财在多个岗位上的历练与团队的多数支持，确保了新一届领导团队的执政根基，而李显龙出任资政“监国”，则是“扶上马，再送一程”的过渡性辅助。尽管新加坡人民行动党在过去发展出强大的适应性特征，但是，反对党的崛起、全球性经济危机以及后疫情时代的公共卫生与地区安全风险等诸多挑战，正成为以黄循财为领袖的新加坡人民行动党第四代领导团队所不得不面临的重大选举难题。
短期来看，这次交接让人们把目光投向了将于明年举行的新加坡大选。尽管在2020年大选中人民行动党的得票率相较从前有所下降，但迄今为止人民行动党并没有面临有力的挑战。加之黄循财务实平和的作风，因此明年的大选似乎并无悬念。
而长期来看，新加坡的精英治国机制能否因应形势变化而持续推进，仍是观测其政党长期执政能力建设的关键所在。东南亚学人特编发此文，供读者思考。
文章原刊于《和平与发展》，仅代表作者本人观点。
政党适应性视角下的精英治国与长期执政 ——基于新加坡人民行动党的经验分析 文｜王艺桦、郭剑峰 来源｜《和平与发展》
李显龙在2023年11月的人民行动党年会上，与接班人黄循财握手。 图源：互联网
01 问题的提出
在西方式民主政治发展的路径设定中，以政党轮替为标志的竞争性选举被视为最基本、最重要的价值表征。因此，一党长期执政往往被标注为“民主的对立面”，并经常成为美国等西方国家挑战与攻击的对象。
然而，全球政治发展的实践表明，周期性的政党轮替并不必然指向民主，也有可能成为治理赤字、社会动荡及政治衰败的根源。
究其缘由，即在于西式民主制度并非是“放之四海而皆准”的解决方案。“政体选择既是一个内生型的国内政治问题，也是一个外生型的国际政治问题，更是一个内外交织互动的复杂政治难题。它与经济发展、历史因素、传统文化、宗教、地理位置、国际环境、领袖特质、社会属性等众多因素密切相关。”脱离了当地的政治文化、人文历史、地理风貌等情境而言“普世性”的政治发展模式，彰显的正是一种西式民主的傲慢与偏见。
而要突破西式民主的政治逻辑，就有必要分析并呈现各地区成功的、非西方式的现代化发展样本，进一步诠释全球民主政治发展道路的多样性、丰富性与包容性。
在东南亚地区，新加坡是一党长期执政的典型代表。人民行动党从1959年上台执政至今，尤其是1965年新加坡独立建国以来，不仅取得了优异的国内治理绩效，还获得了国际社会的普遍认可与尊重。
作为后发国家，人民行动党治下的新加坡并没有完全复制西式民主发展模式，而是走上了符合自身国情的政治发展道路。新加坡前外交部长杨荣文指出，新加坡的民主模式适合本国情况，是“具有新加坡特色的自由民主”，其目的是为新加坡人民服务，而不是满足美国的标准。
那么，人民行动党如何在政治民主化与经济全球化的持续冲击下维持长期执政地位及其合法性建构，是值得政治与学界深入研究的问题。对此，已有的解释包括“经济绩效论”“忧患意识论”和“勤政廉洁论”等。
在此基础上，本文将重点落在政治精英的制度化建设与传承这一维度，提出“精英治国制度化”是人民行动党实现一党长期执政的内适应基础。正如新加坡现任总理、人民行动党秘书长李显龙所言：“继任决定对新加坡来说至关重要，它将确保我国领导人的延续性和稳定性，而这些都是我国制度的标志。”
从政党适应性的视角来看，人民行动党通过精英治国制度化，即在政治精英，特别是在继任领导者的遴选、培养和交接等各个环节上建立健全相应的制度性规范与秩序，从而增强了其应对内外部环境风险的能力。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿（Samuel P.Huntington）认为：“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”自李光耀开启“精英治国制度化”建设以来，从吴作栋到李显龙，再到如今被正式推选为人民行动党第四代领导团队领袖的黄循财，制度性路径依赖的自我强化效应愈加凸显。
人民行动党政治精英自我调适、自我革新的制度化历程，既是观察新加坡政治发展模式的重要窗口，也为其他国家政党摆脱西式“民主制度悖论”提供了可供借鉴的经验。
基于此，本文结合历史路径、制度调适与环境挑战三个维度，在揭示人民行动党“精英治国制度化”的形成与运作过程中探寻新加坡一党执政下“民主形象”的构建路径，并在此基础上观察新加坡新一代领导团队将面临的适应性挑战，进一步思考精英治国机制下新加坡民主发展的效度。
02 政党适应性调适与精英治国制度化
（一）小国政党发展中的适应性调适特征
政党是现代民主政治不可或缺的要项，是民主政治发展过程中的先驱。政党发展的过程存在多种风险与挑战。政党为了生存和获得发展机会，会根据内外情势的变化进行自我调适或变革，这就涉及到政党对内外环境的适应性问题。政党制度的力量和适应性是政党应对发展问题的关键所在。
尽管政党适应性是一个在各国政党政治发展中普遍存在的共性问题，但国家规模却决定了不同政党的自我调适路线与政策的差异。一般而言，相较于更大的政治系统，小国的政治体系“更有可能倾向于突然和戏剧性的崩溃”。
与此同时，因为小而脆弱，小型政体也“易于为一个或几个邪恶的人所主导或独裁”。因此，小国政党的适应性调适重点往往在于解决社会内部潜在的动荡与专制问题。
以新加坡为例，从建国伊始，它就是一个人口、土地和资源都极其有限的国家，这一天然属性和物理规模决定了人民行动党必须持续不断地做出调适与变革，以保持对外部环境的适应与内在发展的平衡。
例如在1961年，李光耀等人主动对人民行动党进行了改革。改革之前，人民行动党的中央执行委员会（中执委）是由党员普选的，而改革之后则只有政党核心精英党员干部才可以在两年一届的中执委选举中投票，从而避免了党员多元化造成的党内分裂风险。
1986年，人民行动党成立了该党的青年团，作为下属的党内组织为人民行动党培养青年领袖，吸引了更多的新加坡青年参加该党，实现了人民行动党组织机体的自我更新。
2004年，人民行动党设立政策论坛，188名论坛成员由84个支部及其青年团和妇女团派代表组成，他们可以借此平台就国家政策发表意见，以解决一党长期执政容易造成的“万马齐喑”局面。而在这一系列现代化、民主化导向的适应性举措中，保证精英治国的基本框架始终是人民行动党自我调适的核心要义。
（二）精英治国制度化与人民行动党一党执政
政治精英是推动新加坡政治发展的核心力量。“在新加坡，具有现代性的精英型的行动党是推进现代化进程的领导核心，精英结构既是行动党的制度设计，也是治国理政的制度基础。”美国政治学家罗伯特·达尔（Robert Dahl）很早便意识到政治精英在国家决策中的不可替代性，他曾表示：“主要的政治、经济和社会决定都是由极少数人做出的，在大型政治系统中要想以其他方式来取代它是困难的，也是不可能的。”
对于新加坡“国父”李光耀而言，他亦深知需要由“最聪明的大脑”来领导新加坡的国家建设。在他看来，“如果庸才和投机主义者在我国掌权，人民就必须付出重大代价……只要由这批人执政五年，大概是组成一个联合政府，新加坡就要跪地求饶。
几十年苦心经营，在社会组织、工业、银行、商业、旅游业等方面建立起来的成就，在几年内就会被摧毁”。更为重要的是，李光耀等第一代领导团队不仅仅是将精英治国停留在理念层面，而是以此为核心开启了制度化建设与实践，不断巩固人民行动党的长期执政地位。
一方面，精英治国制度化是人民行动党执政合法性的重要来源。执政合法性是一党长期执政必然面对的重大命题。一般而言，政党的执政合法性可以从以下两个发展维度获取。
首先是经济发展的维度，即治理绩效的高低是衡量政党执政合法性的重要指标，当一个政党在国家经济社会建设方面取得了巨大成就，实现了人民对美好生活的向往，也就赢得了执政合法性的基础。在这一点上，新加坡人民行动党无疑是成功的。其次是政治发展的维度，随着政治社会化与世俗化的推进，民众对于政党的自身组织建设及其对政治精英选拔任用的程序公正提出了更高要求。
在新加坡“一党独大”的政治生态中，人民行动党以精英治国制度化的方式予以回应，走上了与西方式政党选举有所区别的政治民主化道路。
另一方面，精英治国制度化可有效避免政党内部出现碎片化的局面。派系斗争是政党政治发展到一个阶段的产物，特别是政党长期执政下积累了一定的政治资源且在魅力型领袖离任后，党内政治派别便会推选利益代表，以获取权力和利益，造成政党内部分化甚至碎片化，例如日本的自民党、中国台湾地区的民进党等都存在这样的现象。
新加坡人民行动党的精英政党属性决定了其长期维持较小的党员和党员干部规模，其党员总数稳定在1.5万人左右，其中党员干部的比例约为7%，仅1000人，这一小型规模在一定程度上避免了党内出现派系林立的问题。
此外，精英治国制度化不仅实现了对权力运行的制约与监督，而且在这一过程中通过制度化机制将观念、规范、规则等要素固定下来，逐步将政治精英的政治生命与人民行动党的前途命运绑定在一起。
03 人民行动党精英治国的制度化机制
新加坡的政治发展实践全面诠释了“有好领袖才会有好政府”的意涵。自1959年取得自治地位以来，人民行动党一直在新加坡国会中保持着绝对多数的优势地位，甚至在1968—1981年期间掌握了国会的所有席位。
即使是在全球第三波民主化浪潮之下，新加坡也没有出现政府垮台或政党轮替等政治危机事件。从李光耀到吴作栋，再到如今的李显龙，政权和党权的交接更迭都是在平稳有序中过渡完成的，这种精英治国模式也成为了人民行动党最为重要的制度特色与优势。
通过政治精英之间平稳的权力更迭，既维持了人民行动党长期且稳固的执政地位，又保证了国家各项大政方针的延续性与稳定性，新加坡也因此成为全球最具竞争力的经济体、国际人才中心以及最受移民欢迎的国家之一。
更为重要的是，在代际交替的过程中，人民行动党不仅在其内部生成了“自我更新”的政治文化，还在政治精英的遴选、培养与领导人交接等各个关键环节均形成了较为成熟的工作机制，推动了精英治国的制度化、规范化和程序化。
（一）构建系统主动的遴选机制
作为新加坡与人民行动党的第一代领导人，李光耀很早便强调：“发掘人才，尊重人才，依靠人才是我们的首要任务。”在1966年巴耶利峇补选的群众大会上，李光耀提出了“干练人才推行计划”，目的正是为了寻找一批有才华的潜在接班人。
在1984年的人民行动党干部大会上，李光耀公开表示，寻找领袖接班人不能凭运气，“行动党一旦停止罗致人才，就会变得脆弱，而能干者将会外流或向行动党的政治权挑战”。
首先，在精英治国理念的引导下，新加坡政府建立了一整套系统的人才培养计划，为将来遴选政治精英做好贮备工作。
从小学开始，新加坡政府每年都会筛选出成绩优秀、品行优异的学生，不论他们的家庭背景、肤色和宗教信仰如何，全程考察他们的成长进展。在大学先修班（高中）考试中脱颖而出的品学兼优的学生将有资格获得新加坡政府颁发的“总统奖学金”“武装部队海外奖学金”等，以资助他们前往全球著名学府进行深造。
