導語
4月15日，新加坡總理公署公布消息，總理李顯龍將於5月15日辭職，並正式向總統建議，由副總理兼財政部長黃循財出任新總理。李顯龍交棒黃循財，意味著第四代領導團隊正式掌管新加坡政壇，這雖然是新加坡政壇20年來最大的變化，但實際上在2022年就已確定，因此並不意外。在政治民主化和經濟全球化的持續衝擊下，人民行動黨何以維持長期執政地位及其合法性構建？
新加坡的政治發展實踐全面詮釋了「有好領袖才會有好政府」的意涵，其精英治國制度化的形成與發展則是觀察與理解新加坡發展道路的重要窗口。自第一任國家領導人李光耀延續至今，人民行動黨在接班人及其團隊的遴選、培養和交接等各個關鍵環節上都形成了較為成熟、系統且獨特的工作機制，包括構建系統主動的遴選機制、生成強競爭性的培養機制、推行公平有序的交接機制。
黃循財在多個崗位上的歷練與團隊的多數支持，確保了新一屆領導團隊的執政根基，而李顯龍出任資政「監國」，則是「扶上馬，再送一程」的過渡性輔助。儘管新加坡人民行動黨在過去發展出強大的適應性特徵，但是，反對黨的崛起、全球性經濟危機以及後疫情時代的公共衛生與地區安全風險等諸多挑戰，正成為以黃循財為領袖的新加坡人民行動黨第四代領導團隊所不得不面臨的重大選舉難題。
短期來看，這次交接讓人們把目光投向了將於明年舉行的新加坡大選。儘管在2020年大選中人民行動黨的得票率相較從前有所下降，但迄今為止人民行動黨並沒有面臨有力的挑戰。加之黃循財務實平和的作風，因此明年的大選似乎並無懸念。
而長期來看，新加坡的精英治國機制能否因應形勢變化而持續推進，仍是觀測其政黨長期執政能力建設的關鍵所在。東南亞學人特編髮此文，供讀者思考。
文章原刊於《和平與發展》，僅代表作者本人觀點。
政黨適應性視角下的精英治國與長期執政 ——基於新加坡人民行動黨的經驗分析 文｜王藝樺、郭劍峰 來源｜《和平與發展》
李顯龍在2023年11月的人民行動黨年會上，與接班人黃循財握手。 圖源：網際網路
01 問題的提出
在西方式民主政治發展的路徑設定中，以政黨輪替為標誌的競爭性選舉被視為最基本、最重要的價值表征。因此，一黨長期執政往往被標註為「民主的對立面」，並經常成為美國等西方國家挑戰與攻擊的對象。
然而，全球政治發展的實踐表明，周期性的政黨輪替並不必然指向民主，也有可能成為治理赤字、社會動盪及政治衰敗的根源。
究其緣由，即在於西式民主制度並非是「放之四海而皆準」的解決方案。「政體選擇既是一個內生型的國內政治問題，也是一個外生型的國際政治問題，更是一個內外交織互動的複雜政治難題。它與經濟發展、歷史因素、傳統文化、宗教、地理位置、國際環境、領袖特質、社會屬性等眾多因素密切相關。」脫離了當地的政治文化、人文歷史、地理風貌等情境而言「普世性」的政治發展模式，彰顯的正是一種西式民主的傲慢與偏見。
而要突破西式民主的政治邏輯，就有必要分析並呈現各地區成功的、非西方式的現代化發展樣本，進一步詮釋全球民主政治發展道路的多樣性、豐富性與包容性。
在東南亞地區，新加坡是一黨長期執政的典型代表。人民行動黨從1959年上台執政至今，尤其是1965年新加坡獨立建國以來，不僅取得了優異的國內治理績效，還獲得了國際社會的普遍認可與尊重。
作為後發國家，人民行動黨治下的新加坡並沒有完全複製西式民主發展模式，而是走上了符合自身國情的政治發展道路。新加坡前外交部長楊榮文指出，新加坡的民主模式適合本國情況，是「具有新加坡特色的自由民主」，其目的是為新加坡人民服務，而不是滿足美國的標準。
那麼，人民行動黨如何在政治民主化與經濟全球化的持續衝擊下維持長期執政地位及其合法性建構，是值得政治與學界深入研究的問題。對此，已有的解釋包括「經濟績效論」「憂患意識論」和「勤政廉潔論」等。
在此基礎上，本文將重點落在政治精英的制度化建設與傳承這一維度，提出「精英治國制度化」是人民行動黨實現一黨長期執政的內適應基礎。正如新加坡現任總理、人民行動黨秘書長李顯龍所言：「繼任決定對新加坡來說至關重要，它將確保我國領導人的延續性和穩定性，而這些都是我國制度的標誌。」
從政黨適應性的視角來看，人民行動黨通過精英治國制度化，即在政治精英，特別是在繼任領導者的遴選、培養和交接等各個環節上建立健全相應的制度性規範與秩序，從而增強了其應對內外部環境風險的能力。美國政治學家塞繆爾·亨廷頓（Samuel P.Huntington）認為：「制度就是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式。」自李光耀開啟「精英治國制度化」建設以來，從吳作棟到李顯龍，再到如今被正式推選為人民行動黨第四代領導團隊領袖的黃循財，制度性路徑依賴的自我強化效應愈加凸顯。
人民行動黨政治精英自我調適、自我革新的制度化歷程，既是觀察新加坡政治發展模式的重要窗口，也為其他國家政黨擺脫西式「民主制度悖論」提供了可供借鑑的經驗。
基於此，本文結合歷史路徑、制度調適與環境挑戰三個維度，在揭示人民行動黨「精英治國制度化」的形成與運作過程中探尋新加坡一黨執政下「民主形象」的構建路徑，並在此基礎上觀察新加坡新一代領導團隊將面臨的適應性挑戰，進一步思考精英治國機制下新加坡民主發展的效度。
02 政黨適應性調適與精英治國制度化
（一）小國政黨發展中的適應性調適特徵
政黨是現代民主政治不可或缺的要項，是民主政治發展過程中的先驅。政黨發展的過程存在多種風險與挑戰。政黨為了生存和獲得發展機會，會根據內外情勢的變化進行自我調適或變革，這就涉及到政黨對內外環境的適應性問題。政黨制度的力量和適應性是政黨應對發展問題的關鍵所在。
儘管政黨適應性是一個在各國政黨政治發展中普遍存在的共性問題，但國家規模卻決定了不同政黨的自我調適路線與政策的差異。一般而言，相較於更大的政治系統，小國的政治體系「更有可能傾向於突然和戲劇性的崩潰」。
與此同時，因為小而脆弱，小型政體也「易於為一個或幾個邪惡的人所主導或獨裁」。因此，小國政黨的適應性調適重點往往在於解決社會內部潛在的動盪與專制問題。
以新加坡為例，從建國伊始，它就是一個人口、土地和資源都極其有限的國家，這一天然屬性和物理規模決定了人民行動黨必須持續不斷地做出調適與變革，以保持對外部環境的適應與內在發展的平衡。
例如在1961年，李光耀等人主動對人民行動黨進行了改革。改革之前，人民行動黨的中央執行委員會（中執委）是由黨員普選的，而改革之後則只有政黨核心精英黨員幹部才可以在兩年一屆的中執委選舉中投票，從而避免了黨員多元化造成的黨內分裂風險。
1986年，人民行動黨成立了該黨的青年團，作為下屬的黨內組織為人民行動黨培養青年領袖，吸引了更多的新加坡青年參加該黨，實現了人民行動黨組織機體的自我更新。
2004年，人民行動黨設立政策論壇，188名論壇成員由84個支部及其青年團和婦女團派代表組成，他們可以藉此平台就國家政策發表意見，以解決一黨長期執政容易造成的「萬馬齊喑」局面。而在這一系列現代化、民主化導向的適應性舉措中，保證精英治國的基本框架始終是人民行動黨自我調適的核心要義。
（二）精英治國制度化與人民行動黨一黨執政
政治精英是推動新加坡政治發展的核心力量。「在新加坡，具有現代性的精英型的行動黨是推進現代化進程的領導核心，精英結構既是行動黨的制度設計，也是治國理政的制度基礎。」美國政治學家羅伯特·達爾（Robert Dahl）很早便意識到政治精英在國家決策中的不可替代性，他曾表示：「主要的政治、經濟和社會決定都是由極少數人做出的，在大型政治系統中要想以其他方式來取代它是困難的，也是不可能的。」
對於新加坡「國父」李光耀而言，他亦深知需要由「最聰明的大腦」來領導新加坡的國家建設。在他看來，「如果庸才和投機主義者在我國掌權，人民就必須付出重大代價……只要由這批人執政五年，大概是組成一個聯合政府，新加坡就要跪地求饒。
幾十年苦心經營，在社會組織、工業、銀行、商業、旅遊業等方面建立起來的成就，在幾年內就會被摧毀」。更為重要的是，李光耀等第一代領導團隊不僅僅是將精英治國停留在理念層面，而是以此為核心開啟了制度化建設與實踐，不斷鞏固人民行動黨的長期執政地位。
一方面，精英治國制度化是人民行動黨執政合法性的重要來源。執政合法性是一黨長期執政必然面對的重大命題。一般而言，政黨的執政合法性可以從以下兩個發展維度獲取。
首先是經濟發展的維度，即治理績效的高低是衡量政黨執政合法性的重要指標，當一個政黨在國家經濟社會建設方面取得了巨大成就，實現了人民對美好生活的嚮往，也就贏得了執政合法性的基礎。在這一點上，新加坡人民行動黨無疑是成功的。其次是政治發展的維度，隨著政治社會化與世俗化的推進，民眾對於政黨的自身組織建設及其對政治精英選拔任用的程序公正提出了更高要求。
在新加坡「一黨獨大」的政治生態中，人民行動黨以精英治國制度化的方式予以回應，走上了與西方式政黨選舉有所區別的政治民主化道路。
另一方面，精英治國制度化可有效避免政黨內部出現碎片化的局面。派系鬥爭是政黨政治發展到一個階段的產物，特別是政黨長期執政下積累了一定的政治資源且在魅力型領袖離任後，黨內政治派別便會推選利益代表，以獲取權力和利益，造成政黨內部分化甚至碎片化，例如日本的自民黨、中國台灣地區的民進黨等都存在這樣的現象。
新加坡人民行動黨的精英政黨屬性決定了其長期維持較小的黨員和黨員幹部規模，其黨員總數穩定在1.5萬人左右，其中黨員幹部的比例約為7%，僅1000人，這一小型規模在一定程度上避免了黨內出現派系林立的問題。
此外，精英治國制度化不僅實現了對權力運行的制約與監督，而且在這一過程中通過制度化機制將觀念、規範、規則等要素固定下來，逐步將政治精英的政治生命與人民行動黨的前途命運綁定在一起。
03 人民行動黨精英治國的制度化機制
新加坡的政治發展實踐全面詮釋了「有好領袖才會有好政府」的意涵。自1959年取得自治地位以來，人民行動黨一直在新加坡國會中保持著絕對多數的優勢地位，甚至在1968—1981年期間掌握了國會的所有席位。
即使是在全球第三波民主化浪潮之下，新加坡也沒有出現政府垮台或政黨輪替等政治危機事件。從李光耀到吳作棟，再到如今的李顯龍，政權和黨權的交接更迭都是在平穩有序中過渡完成的，這種精英治國模式也成為了人民行動黨最為重要的制度特色與優勢。
通過政治精英之間平穩的權力更迭，既維持了人民行動黨長期且穩固的執政地位，又保證了國家各項大政方針的延續性與穩定性，新加坡也因此成為全球最具競爭力的經濟體、國際人才中心以及最受移民歡迎的國家之一。
更為重要的是，在代際交替的過程中，人民行動黨不僅在其內部生成了「自我更新」的政治文化，還在政治精英的遴選、培養與領導人交接等各個關鍵環節均形成了較為成熟的工作機制，推動了精英治國的制度化、規範化和程序化。
（一）構建系統主動的遴選機制
作為新加坡與人民行動黨的第一代領導人，李光耀很早便強調：「發掘人才，尊重人才，依靠人才是我們的首要任務。」在1966年巴耶利峇補選的群眾大會上，李光耀提出了「幹練人才推行計劃」，目的正是為了尋找一批有才華的潛在接班人。
在1984年的人民行動黨幹部大會上，李光耀公開表示，尋找領袖接班人不能憑運氣，「行動黨一旦停止羅致人才，就會變得脆弱，而能幹者將會外流或向行動黨的政治權挑戰」。
首先，在精英治國理念的引導下，新加坡政府建立了一整套系統的人才培養計劃，為將來遴選政治精英做好貯備工作。
從小學開始，新加坡政府每年都會篩選出成績優秀、品行優異的學生，不論他們的家庭背景、膚色和宗教信仰如何，全程考察他們的成長進展。在大學先修班（高中）考試中脫穎而出的品學兼優的學生將有資格獲得新加坡政府頒發的「總統獎學金」「武裝部隊海外獎學金」等，以資助他們前往全球著名學府進行深造。
