新加坡在经历了自2015年以来最严重的一次霾害（烟霾）后，空气质量终于有所改善。由于环境持续好转，新加坡将于本周六（11月7日）结束大部分霾害缓解措施。
这意味着每日的烟霾预警将停止，N95口罩的派发以及指定避难所的开放也将结束，跨部门烟霾工作组将解散。此外，针对烟霾相关疾病的补贴治疗将于11月12日停止。
虽然今年烟霾在峰值强度上不及2015年，但空气质量处于不健康状态的时间却更长。不过，新加坡避免了十年前出现的大规模混乱，例如学校停课和外卖暂停服务等情况。
随着烟霾加剧，政府加强了应对措施：向弱势群体分发口罩，提供医疗补贴，并宣布对可能与火灾有关的公司采取更严厉的措施。
专家告诉 CNA，新加坡在公共卫生响应方面总体表现良好，但监管行动的速度仍有待商榷。
此外，如何让新加坡境外引起火灾的公司承担责任，依然是一个巨大的挑战。
CNA 回顾了今年烟霾与以往的对比、新加坡的应对方式，以及该国是否为下一次危机做好了更充分的准备。
今年的烟霾到底有多严重？
烟霾于9月重返新加坡。9月4日，24小时污染物标准指数（PSI）自2023年10月8日以来首次进入不健康范围。
从9月4日到11月6日，新加坡共有38天在至少一个地区记录到24小时 PSI 处于不健康范围。
空气质量在10月进一步恶化，10月18日新加坡西部的 24小时 PSI 达到 230，这是自2015年空气质量达到危险水平以来的最高读数。
能够更即时反映空气质量的每小时 PM2.5 读数也在10月14日飙升至2015年以来的最高水平。
虽然 24小时 PSI 和每小时 PM2.5 的读数都没有超过2015年的峰值，但今年烟霾的特点是持续时间极长。
2015年，24小时 PSI 在至少一个地区维持在100以上的最长连续时间为164小时。而今年，这一时间达到了422小时——超过17天。
长期的烟霾导致许多户外活动被取消或推迟，但新加坡避免了2015年那种极端的干扰措施，如学校停课和外卖暂停。
这次事件再次提醒人们，新加坡在跨境烟霾面前非常脆弱，这种现象自20t0年代以来就反复影响该国。
烟霾主要由印度尼西亚的森林和土地火灾引起，并因干燥天气而加剧。以往的烟霾事件曾导致商业中断、学校关闭，并引发对涉嫌造成污染公司的调查。
政府是如何应对的？
随着空气质量恶化，政府推出了一系列保护公众健康的措施。
国家环境局（NEA）在9月4日 PSI 首次进入不健康范围时开始发布每日健康建议。
政府最初计划在 24小时 PSI 超过 200 时向弱势新加坡人分发 N95 口罩，但由于每小时 PM2.5 水平急剧上升，这一计划提前至10月14日执行。
在第二轮分发中，免费口罩的年龄门槛从67岁降低到了60岁。
此外，公共卫生准备诊所和综合诊疗所也推出了针对烟霾相关疾病的补贴治疗。
CNA 采访的专家普遍赞赏政府在公共卫生方面的响应，特别是关于健康风险的沟通以及保护弱势群体的努力。
南洋理工大学（NTU）荣休教授 Ang Peng Hwa 表示：“在任何健康危机中，政府必须平衡两个相互冲突的目标：行动的必要性与安抚民众的需求，以防止过度反应和恐慌。我认为政府在平衡这两个目标方面做得很好。”
李光耀公共政策学院环境与可持续发展研究所所长 Tan-Soo Jie-Sheng 助理教授表示，每小时 PM2.5 读数的公开和健康建议为人们在决定日常活动时提供了实用指导。
他补充道：“向弱势群体提供口罩以及确保学校拥有空气净化设备，也是新加坡准备工作的重要组成部分。”
监管行动受到质疑
然而，除了保护居民免受烟霾直接影响外，政府对潜在污染责任方的反应受到了更多审视。
今年6月，新加坡国际事务研究所就警告称，由于强厄尔尼诺现象导致天气更热更干，东南亚面临严重的跨境烟霾高风险。
但直到10月中旬烟霾加剧时，政府才开始宣布对可能与火灾有关的公司采取一系列监管行动。
新加坡表示，已向印度尼西亚 10 家可能与火灾有关的公司发出预防措施通知。
随后，政府根据《跨境烟霾污染法》向 10 家在新加坡注册的公司发出通知，要求提供其在印尼的土地特许权、公司关联以及灭火努力等信息。
这是首次向新加坡注册公司发出此类通知。 10月下旬，政府宣布成立一个专家小组，调查可能与火灾有关的公司。
同月，外交部长维文（Vivian Balakrishnan）前往雅加达，与印尼外长 Arrmanatha Nasir 共同公布计划，成立联合工作组调查导致跨境烟霾的森林和土地火灾相关公司。
11月，国会通过了对《跨境烟霾污染法》的修订，将最高罚款额提高了十倍，并赋予相关部门在新加坡的逮捕权，以便更有效地确保相关人员的配合。
新加坡管理大学法律副教授 Eugene Tan 指出，政府最初的反应较为温和，但随着公众不满情绪增加，行动力度开始加大。
他告诉 CNA：“正是明显的公众不满迫使政府采取一系列措施，包括启动烟霾工作组并加大对涉嫌造成烟霾公司的压力。”
他认为，虽然烟霾始于外部问题，但随后演变成了具有政治影响的国内问题。
“政府如何处理这种严重且经常性的健康和经济威胁，将影响公众对政府处理烟霾能力的信任和信心。”
但既然有了预警，新加坡能否采取更早的行动？
Tan-Soo 助理教授怀疑，新加坡在防止火灾本身方面能做的实际事情并不多。
“这本质上是一个跨境问题。即使我们收到风险增加的预警，也不一定足以成为调查特定公司或要求其提供土地管理实践信息的充分理由。”
不过他指出，最新的法律修订可能允许当局在未来更早地干预——即使污染尚未到达，只要海外火灾构成可信的烟霾风险即可。
与此同时，Ang 教授表示，如果去年（当时有火灾但风向将烟雾吹离新加坡）没有开始应急计划，他会感到惊讶。
南大经济学教授 Euston Quah 认为，与以往相比，新加坡今年准备得更充分，他注意到 N95 口罩没有出现严重短缺，空气质量信息更透明，且“在处理跨境烟霾方面表现出更强的决心”。
他补充道：“我们必须记住，不能过度准备，因为这涉及成本。烟霾造成的损失成本必须与预防成本和适应措施综合考虑。”
更严厉的法律能起作用吗？
专家表示，新加坡加强烟霾立法和执法权的举措有助于威慑那些造成污染的公司。
但重大挑战依然存在，尤其是当烟霾源头位于新加坡境外时。
自 2014 年引入《跨境烟霾污染法》以来，尚未有任何起诉案例。2015 年开启的六项调查中，两项已关闭，四项仍在进行中。
Quah 教授认为，最新措施可能会增加企业的成本，从而鼓励他们采用非焚烧的土地清理方法。
“（但）这是否有效，很大程度上取决于被抓获并定罪的概率，”他说道。
由于案件涉及新加坡以外的司法管辖区，收集证据和执行法律依然困难。Quah 教授坦言：“回顾多年，将罪魁祸首公司带到法庭的成功率依然低迷，总体来说并不令人乐观。”
Eugene Tan 副教授同样警告称，执法的根本障碍依然存在。
“虽然各种漏洞在不同程度上得到了弥补，但无法改变一个现实：烟霾污染源不在新加坡，而能提高起诉成功率的证据收集也在新加坡境外。”
而且，更严格的监管可能会产生副作用。
Tan-Soo 助理教授警告称，更严厉的监管可能会促使公司将新加坡的业务转移到其他地方。
由于土地清理活动已经在印尼进行，公司可能会将总部、融资安排或贸易业务迁出新加坡。
“在这种情况下，新加坡可能会失去对这些公司的监管杠杆，而实际上并没有减少火灾，”他补充道。
区域合作与公民社会
尽管法律和执法权在加强，但专家一致认为，新加坡无法独自解决烟霾问题。
Tan-Soo 助理教授表示，最终目标应该是改变导致火灾的经济激励和土地管理实践。
“最终目标应该是提高透明度并从源头改变土地管理方式，而不仅仅是减少新加坡与相关毁林公司的关联。”
他与 Quah 教授都指出，需要让非焚烧的土地管理方法和森林保护在经济上更可行。
这可能包括支持无火土地准备、开发商业上可行的森林产业，以及创建奖励保护行为的可靠融资机制。
Quah 教授建议，受烟霾影响的国家可以建立一个共享基金，为印尼的农民和种植园购买机械设备，减少他们对焚烧清理土地的依赖。
“这种基金的设立和成本分担可以被视为受害国对印尼的一种外国援助。”
但 Eugene Tan 副教授提醒，区域合作不能以牺牲问责制为代价。
他提到国际习惯法原则：各国负有不向境外造成环境损害的责任。
“一个国家有权开发其领土内的自然资源。然而，这种主权权利不能为其造成对他国损害的行为辩护。如果造成了损害，在法律上应承担责任。”
“我们不能忽视这一重要的国际习惯法，否则烟霾危机将继续，相关利益方将缺乏责任感和问责制。”
除了政府和企业，公民社会也可以发挥更大作用。
Ang 教授回顾了新加坡环境理事会和新加坡消费者协会此前曾敦促消费者抵制那些导致森林火灾的公司。
“让公民社会团体参与进来，能起到赋予个人力量的效果，”Ang 教授说。
“也就是说，每个新加坡人都应该感觉到自己能够为对抗烟霾做些什么，而不仅仅是通过戴口罩或躲在空调和空气净化器后面来适应它。”
