新加坡在經歷了自2015年以來最嚴重的一次霾害（煙霾）後，空氣品質終於有所改善。由於環境持續好轉，新加坡將於本周六（11月7日）結束大部分霾害緩解措施。
這意味著每日的煙霾預警將停止，N95口罩的派發以及指定避難所的開放也將結束，跨部門煙霾工作組將解散。此外，針對煙霾相關疾病的補貼治療將於11月12日停止。
雖然今年煙霾在峰值強度上不及2015年，但空氣品質處於不健康狀態的時間卻更長。不過，新加坡避免了十年前出現的大規模混亂，例如學校停課和外賣暫停服務等情況。
隨著煙霾加劇，政府加強了應對措施：向弱勢群體分發口罩，提供醫療補貼，並宣布對可能與火災有關的公司採取更嚴厲的措施。
專家告訴 CNA，新加坡在公共衛生響應方面總體表現良好，但監管行動的速度仍有待商榷。
此外，如何讓新加坡境外引起火災的公司承擔責任，依然是一個巨大的挑戰。
CNA 回顧了今年煙霾與以往的對比、新加坡的應對方式，以及該國是否為下一次危機做好了更充分的準備。
今年的煙霾到底有多嚴重？
煙霾於9月重返新加坡。9月4日，24小時污染物標準指數（PSI）自2023年10月8日以來首次進入不健康範圍。
從9月4日到11月6日，新加坡共有38天在至少一個地區記錄到24小時 PSI 處於不健康範圍。
空氣品質在10月進一步惡化，10月18日新加坡西部的 24小時 PSI 達到 230，這是自2015年空氣品質達到危險水平以來的最高讀數。
能夠更即時反映空氣品質的每小時 PM2.5 讀數也在10月14日飆升至2015年以來的最高水平。
雖然 24小時 PSI 和每小時 PM2.5 的讀數都沒有超過2015年的峰值，但今年煙霾的特點是持續時間極長。
2015年，24小時 PSI 在至少一個地區維持在100以上的最長連續時間為164小時。而今年，這一時間達到了422小時——超過17天。
長期的煙霾導致許多戶外活動被取消或推遲，但新加坡避免了2015年那種極端的干擾措施，如學校停課和外賣暫停。
這次事件再次提醒人們，新加坡在跨境煙霾面前非常脆弱，這種現象自20t0年代以來就反覆影響該國。
煙霾主要由印度尼西亞的森林和土地火災引起，並因乾燥天氣而加劇。以往的煙霾事件曾導致商業中斷、學校關閉，並引發對涉嫌造成污染公司的調查。
政府是如何應對的？
隨著空氣品質惡化，政府推出了一系列保護公眾健康的措施。
國家環境局（NEA）在9月4日 PSI 首次進入不健康範圍時開始發布每日健康建議。
政府最初計劃在 24小時 PSI 超過 200 時向弱勢新加坡人分發 N95 口罩，但由於每小時 PM2.5 水平急劇上升，這一計劃提前至10月14日執行。
在第二輪分發中，免費口罩的年齡門檻從67歲降低到了60歲。
此外，公共衛生準備診所和綜合診療所也推出了針對煙霾相關疾病的補貼治療。
CNA 採訪的專家普遍讚賞政府在公共衛生方面的響應，特別是關於健康風險的溝通以及保護弱勢群體的努力。
南洋理工大學（NTU）榮休教授 Ang Peng Hwa 表示：「在任何健康危機中，政府必須平衡兩個相互衝突的目標：行動的必要性與安撫民眾的需求，以防止過度反應和恐慌。我認為政府在平衡這兩個目標方面做得很好。」
李光耀公共政策學院環境與可持續發展研究所所長 Tan-Soo Jie-Sheng 助理教授表示，每小時 PM2.5 讀數的公開和健康建議為人們在決定日常活動時提供了實用指導。
他補充道：「向弱勢群體提供口罩以及確保學校擁有空氣凈化設備，也是新加坡準備工作的重要組成部分。」
監管行動受到質疑
然而，除了保護居民免受煙霾直接影響外，政府對潛在污染責任方的反應受到了更多審視。
今年6月，新加坡國際事務研究所就警告稱，由於強厄爾尼諾現象導致天氣更熱更干，東南亞面臨嚴重的跨境煙霾高風險。
但直到10月中旬煙霾加劇時，政府才開始宣布對可能與火災有關的公司採取一系列監管行動。
新加坡表示，已向印度尼西亞 10 家可能與火災有關的公司發出預防措施通知。
隨後，政府根據《跨境煙霾污染法》向 10 家在新加坡註冊的公司發出通知，要求提供其在印尼的土地特許權、公司關聯以及滅火努力等信息。
這是首次向新加坡註冊公司發出此類通知。 10月下旬，政府宣布成立一個專家小組，調查可能與火災有關的公司。
同月，外交部長維文（Vivian Balakrishnan）前往雅加達，與印尼外長 Arrmanatha Nasir 共同公布計劃，成立聯合工作組調查導致跨境煙霾的森林和土地火災相關公司。
11月，國會通過了對《跨境煙霾污染法》的修訂，將最高罰款額提高了十倍，並賦予相關部門在新加坡的逮捕權，以便更有效地確保相關人員的配合。
新加坡管理大學法律副教授 Eugene Tan 指出，政府最初的反應較為溫和，但隨著公眾不滿情緒增加，行動力度開始加大。
他告訴 CNA：「正是明顯的公眾不滿迫使政府採取一系列措施，包括啟動煙霾工作組並加大對涉嫌造成煙霾公司的壓力。」
他認為，雖然煙霾始於外部問題，但隨後演變成了具有政治影響的國內問題。
「政府如何處理這種嚴重且經常性的健康和經濟威脅，將影響公眾對政府處理煙霾能力的信任和信心。」
但既然有了預警，新加坡能否採取更早的行動？
Tan-Soo 助理教授懷疑，新加坡在防止火災本身方面能做的實際事情並不多。
「這本質上是一個跨境問題。即使我們收到風險增加的預警，也不一定足以成為調查特定公司或要求其提供土地管理實踐信息的充分理由。」
不過他指出，最新的法律修訂可能允許當局在未來更早地干預——即使污染尚未到達，只要海外火災構成可信的煙霾風險即可。
與此同時，Ang 教授表示，如果去年（當時有火災但風向將煙霧吹離新加坡）沒有開始應急計劃，他會感到驚訝。
南大經濟學教授 Euston Quah 認為，與以往相比，新加坡今年準備得更充分，他注意到 N95 口罩沒有出現嚴重短缺，空氣品質信息更透明，且「在處理跨境煙霾方面表現出更強的決心」。
他補充道：「我們必須記住，不能過度準備，因為這涉及成本。煙霾造成的損失成本必須與預防成本和適應措施綜合考慮。」
更嚴厲的法律能起作用嗎？
專家表示，新加坡加強煙霾立法和執法權的舉措有助於威懾那些造成污染的公司。
但重大挑戰依然存在，尤其是當煙霾源頭位於新加坡境外時。
自 2014 年引入《跨境煙霾污染法》以來，尚未有任何起訴案例。2015 年開啟的六項調查中，兩項已關閉，四項仍在進行中。
Quah 教授認為，最新措施可能會增加企業的成本，從而鼓勵他們採用非焚燒的土地清理方法。
「（但）這是否有效，很大程度上取決於被抓獲並定罪的機率，」他說道。
由於案件涉及新加坡以外的司法管轄區，收集證據和執行法律依然困難。Quah 教授坦言：「回顧多年，將罪魁禍首公司帶到法庭的成功率依然低迷，總體來說並不令人樂觀。」
Eugene Tan 副教授同樣警告稱，執法的根本障礙依然存在。
「雖然各種漏洞在不同程度上得到了彌補，但無法改變一個現實：煙霾污染源不在新加坡，而能提高起訴成功率的證據收集也在新加坡境外。」
而且，更嚴格的監管可能會產生副作用。
Tan-Soo 助理教授警告稱，更嚴厲的監管可能會促使公司將新加坡的業務轉移到其他地方。
由於土地清理活動已經在印尼進行，公司可能會將總部、融資安排或貿易業務遷出新加坡。
「在這種情況下，新加坡可能會失去對這些公司的監管槓桿，而實際上並沒有減少火災，」他補充道。
區域合作與公民社會
儘管法律和執法權在加強，但專家一致認為，新加坡無法獨自解決煙霾問題。
Tan-Soo 助理教授表示，最終目標應該是改變導致火災的經濟激勵和土地管理實踐。
「最終目標應該是提高透明度並從源頭改變土地管理方式，而不僅僅是減少新加坡與相關毀林公司的關聯。」
他與 Quah 教授都指出，需要讓非焚燒的土地管理方法和森林保護在經濟上更可行。
這可能包括支持無火土地準備、開發商業上可行的森林產業，以及創建獎勵保護行為的可靠融資機制。
Quah 教授建議，受煙霾影響的國家可以建立一個共享基金，為印尼的農民和種植園購買機械設備，減少他們對焚燒清理土地的依賴。
「這種基金的設立和成本分擔可以被視為受害國對印尼的一種外國援助。」
但 Eugene Tan 副教授提醒，區域合作不能以犧牲問責制為代價。
他提到國際習慣法原則：各國負有不向境外造成環境損害的責任。
「一個國家有權開發其領土內的自然資源。然而，這種主權權利不能為其造成對他國損害的行為辯護。如果造成了損害，在法律上應承擔責任。」
「我們不能忽視這一重要的國際習慣法，否則煙霾危機將繼續，相關利益方將缺乏責任感和問責制。」
除了政府和企業，公民社會也可以發揮更大作用。
Ang 教授回顧了新加坡環境理事會和新加坡消費者協會此前曾敦促消費者抵制那些導致森林火災的公司。
「讓公民社會團體參與進來，能起到賦予個人力量的效果，」Ang 教授說。
「也就是說，每個新加坡人都應該感覺到自己能夠為對抗煙霾做些什麼，而不僅僅是通過戴口罩或躲在空調和空氣凈化器後面來適應它。」
