新加坡之父——李光耀

2018年11月03日

在李光耀执政之前的新加坡,贪污盛行,腐败遍地,人人大骂贪污腐败,而人人又都希望自己能有机会“贪污腐败”。当时,许多政府公务员都以贪污贿赂手段谋取钱财,一些人甚至对无权无势者进行敲诈勒索,更为严重的是,当时负责调查贪污案件的警察因受贿而成为贪污犯的保护者。

新加坡之父——李光耀

李光耀1959年出任总理以来,一直致力于建立廉洁政府。经过30多年的努力,新加坡已成为世界上最廉洁的国家之一。在1995年出版的《世界各国竞争力报告》中,新加坡成为仅次于新西兰而排名第二的政府机构没有腐败作风的国家。

现在,清廉、正直已成为世界对李光耀政府的一致评价。对此,李光耀曾说过:“贪污腐败曾是殖民当局的宿疾,如果我们失职或者变得贪污腐化,就同样会被人民所唾弃。”

作为总理,李光耀以身作则。他常常一身白衣白裤,不打领带,以示自己的人生清白。李光耀还为内阁成员规定了工作服,即白色短袖衬衣,要求内阁成员时刻不忘清正廉洁。李光耀担任总理后,首先就把自己的父母兄弟召集到身边,告诉他们从今以后不应指望从他那里得到特殊照顾,他们应该完全像普通民众一样对待自己。作为政府总理,李光耀常常告诫下属:“新加坡的生存,全赖部长和高级官员的廉洁和效率。”

李光耀将中国古代大思想家孔子的“子帅以正,孰敢不正”引申为“正民、正人,必先正己”。他说:“廉洁的政治环境,是我国最宝贵的资产。在这样的环境里,掌管政府、主要机关和大学的人,都是一群廉洁、可靠、能干,并且致力于为国人创造一个更美好前途的人。”几十年来,李光耀虽大权在握,但他清正廉洁,两袖清风,不仅在一般群众中家喻户晓,就连反对派也难以挑剔。李光耀认为,有效地反对贪污和保持廉洁,对于经济发展和政治稳定有着极为重要的意义。从国际影响看,新加坡是一个依赖国际贸易的国家,为更多地吸引外资,就要营造良好的投资环境,就必须建立一个廉洁的政府和在其管理下的公平有序的市场。从国内影响看,为有效地实行管理,就必须获得广大公民的信任和支持,否则,党和政府就没有强大的基础,无法抵御反对派的进攻。为此,李光耀对党员和政府官员有严格的要求。他多次指出:“要当一名公务员,就必须具有奉献精神。谁要想赚钱,就请离开政府去经商。谁要是不听劝告,败坏党和政府的声誉,将要受到严厉的惩罚。”“如果我们允许你们把手放进别人放钱的抽屉里,那么,我们在政治上就全完了。”

李光耀政府一上台,就大力推行了一连串的公众运动,以改造社会,他强硬地将中国人习以为常的“情理法”改为了“法理情”。

不要小看这一小小的“文字游戏”,为此,李光耀付出了不少的精力,“法理情”的观念使新加坡实现了“彻底的法治观念”。

在政府建设方面,李光耀及其政府十分强调“廉能”一词。李光耀认为,廉就是不贪污,能就是高效率,廉洁锁住滥用权,效率开启建设门。而且,廉与能也是相互联系的,不廉政者也难以勤政,懒、馋、占、贪、变,是一个人由好变坏的规律。

为此,李光耀认为,要建成一个廉洁的政府,一定要选择一批有才能的政治领导人,他告诫说:“以为任何人被选为国家领袖,新加坡都会继续生存的想法是愚蠢的。新加坡不可以没有良好的人才领导,我们不能让别人说我国部长的素质比不上跨国公司人才的素质。”“政府绝不能落入平庸之人的手中。否则,只要5年,新加坡就会垮台。几十年中建立的社会组织、工业、银行体系、商业、观光业,在几年内就会被解体。”“和劣币驱逐良币的道理一样,坏的领导人会驱逐有才能的人于高位之外。另一方面,在政府里或在大企业中的好领导可以吸引、招徕良才,增加解决问题的能力。”

新加坡之父——李光耀

李光耀将他的观点变为政府同人的共同态度。1993年4月11日,新加坡贪污行为调查局局长杨温明回答中国香港《亚洲周刊》记者的提问时就表达了与李光耀相近的观点。他认为,要成功地肃清贪污,最重要的一条就是政治领袖必须是一些绝对诚实和清廉的人,并且肯为国家彻底消除贪污而献身。杨温明还介绍说:“我们的政治领袖自1959年上台执政后,就在对付贪污方面采取了异常严厉的立场,负责调查贪污的机关可不受任何干预,自由执行任务。”

新加坡公务员采取公开招聘、公平竞争、择优录用的制度,应聘条件极其严格,道德水准和基本素质要求很高。而且,公务员的职务升迁采取公平竞争的办法,经专门委员会评议、考核,以政绩为根本而升迁,绝不以年资为标准。

新加坡公务员来源有两大类:一是每年从高中毕业生中挑选200名品学兼优者,由政府提供奖学金、助学金,送他们到国内外名牌大学学习,毕业后成为公务员;另一类从在职人员中选拔德才兼备者,送往国外名牌大学深造,回国委以重任。通常,低级公务员来自前者,高级公务员来自后者。

有了这样一批高素质的公务员,再加上可操作的制度,这样就为政府的廉能打下了坚实的基础。

1994年7月7日,美国纽约《星岛日报》曾刊发了曾渊沧写的一篇文章,介绍了新加坡造就廉能政府的做法,我们选摘片段,相信大家能从中得到启发。

新加坡建国的时候,李光耀和他的人民行动党接管的是英国留下来的腐败政府和贪污成性的官员。”

“要一下子将大多数官员都调走或解职是不可能的,那样,将会造成政府的青黄不接;而要使这些已经贪污成性的官员改变行为,也不是一两个政治家在短时间内能够做到的,因为,政府领导人不可能逐个去监察各个官僚机构。

“李光耀想了一个一般人难以想到的解决办法,这个办法到目前为止还没有其他任何一个国家采用过。李光耀的办法是通过报章公开颁发奖学金,以非常优厚的奖学金将一批德才兼备的高中毕业生送到国外读大学,毕业归国后任用他们为官,而且在很快的几年内就将他们提升到很高的位置。我们以‘坐直升机’来形容他们的升迁是毫不过分的。

“年轻人有理想,有服务社会的胸襟,有丰富的创造力。只要有不太差的智商,再加上一定的学识,在年轻的时候就可以处理大事,指挥大的行动。而且,他们疾恶如仇,只要他们成为既有学识又有权力的官员,他们不但会克制自己成为一个清廉的好官,而且会想出种种办法,来防止手下官员的贪污腐化。

新加坡之父——李光耀

“由于官员有很多不同的阶层,所以,要反贪污腐化,就必须在各个阶层都安排一批有才能、有理想、有干劲的年轻官员,让他们来制定反贪污腐化的方法和条款,并由他们亲自执行。

“十几年前,我也对新加坡政府如此轻易地提拔那些所谓的‘奖学金获得者’为高官持反对意见,因为这一做法造成其他官员升迁不易。现在回过头来看,我终于理解了李光耀急速培养这些‘奖学金获得者’的用意。当年,李光耀手下的贪污腐败官员是那么多,如果不快速培养一批肯干有理想的年轻官员来取代、控制他们,这个贪污腐化的巨大官僚机构恐怕至今也打不破。”

李光耀政府挑选公务员的方法也是独到的。在新加坡,负责选育人才的部门是财政部公共服务司和公务员委员会。前者是国家公务员中央人事管理部门,主管公务员的大政方针和公共服务条件。真正负责公务员招募、聘任、晋升、调动、解职、纪律处分及奖学金、助学金的是公务员委员会。就是说,“实权”掌握在公务员委员会手中。

公务员委员会是一个不受政府制约的独立法定机构,其主席和委员都从社会各阶层“在野”人士中聘请兼任。新加坡法律明确规定,这些人不能担任政府官员或国会议员,也不能在政党或工会中担任角色,他们只能是普通民众,是纯粹的私人代表。而且,对公务员的任用、升迁、处分、奖学金的分派,均要经过委员会成员集体讨论决定。法律还规定,公务员委员会工作独立,不受委员会之外任何人影响,任何人直接或间接影响委员会的决定或游说委员会成员的行为,均构成犯罪,可判处2年监禁或罚款2000新元。

由于公务员委员会的委员们无官无职,他们无须巴结任何人,也无须担心丢乌纱帽,所以,让他们把住进人关和升官道,就比较能够主持公道,保证公平竞争,优胜劣汰。

李光耀及其政府一方面提倡政府公务员要有奉献精神,建立廉能政府,一方面也注意以俸养廉,大幅度提高政治家和公务员的工资待遇,以减少腐败行为的吸引力。李光耀在以《给予人才公平待遇》为题的国会辩论中指出,要为重量级人才加薪,在人才难求的情况下,不能只一味要求人才做出贡献,而不给他们公平的待遇。

李光耀严肃地说:“我要大家诚实,不要做伪君子,不能自欺欺人,应该实行一种诚实、公平的待遇。为保证政府的清廉与诚实,应该支付给政府领导人以他们应得的最高报酬。”李光耀认为,任何一个政府,要么是廉洁和高工资,要么是出于伪善而保持低工资同时腐败猖獗,二者必居其一。

在对待金钱问题上,李光耀关心他人更甚于自己。1970年大家提薪,因担忧国人误解这个讯号而使工会过于狂热争取工资,他自己一人的月工资仍维持3500新元不动,而第一副总理的月工资提高到了4500新元,部长也提高到了4500新元。李光耀解释说:“钱财对我是不重要的,但对于跟随我的人来说,并不是不重要的。”而且,在危机过去之后,李光耀主动调高了自己的工资,以防其他人说自己虚伪。

新加坡之父——李光耀

李光耀曾这样说过:“我是第三世界国家领导人中工资最高的,同时也许是最穷的,因为除工资以外没有也不需要有别的收入来源。新加坡政府不仅保证总统、总理、部长、议员获得其应得的最高报酬,而且还经常提高各级公务员的工资待遇,最大限度地缩小公共领域与私营部门的工资差距,防止人才流失。”

1989年3月23日,在国会辩论法定职位的薪金调整声明时,李光耀谈了加快提升优秀人才的必要,以面对私人企业的竞争和挑战。他指出:“如果我们所付出的工资无法和私人部门相比的话,我们所得到的人才将是别人所剩余的。”李光耀风趣地以麦肯罗、博格、娜拉蒂罗娃、雷顿等一流运动员为例说,人们看运动员,都是爱看第一流的,而不爱看第二流的,“没有人会喜欢在自己的球拍、运动衫或鞋子上打出二流明星的名字”。“第一流的有数百万追随者,其他人就没有。”他详细介绍了英国和美国政府官员的工资情况后指出:“你们需不需要人才?你们是否承担得起不要人才的后果?”“如果我们的常任秘书比部长还行,我们将失败。”

基于这一考虑,新加坡政府采取各种措施,让官员和其他公务员得到适足的薪金,过上合理的体面生活,使公职人员的薪金与他们担任的相应职务挂钩,并定期调整。在新加坡,高级公职人员的月薪比体力劳动者高许多。1993年,高级文官月薪12000新元,部长月薪至少30000新元,总理月薪50000新元,而一般工人的月薪在1000新元左右。中国台湾的一位名记者采访后认为,新加坡的薪金制度,“充分显示出其善用利润诱因体系激发效率的现实做法,与民营企业类似。另一方面,新加坡也尽力满足人们在衣、食、住、行、育、乐等方面的基本生活需求,使之无虞匮乏”。另外,新加坡公务员之间的月薪差距也较大,高职公务员的月薪为低职公务员的20倍。不过,一般公务员的平均收入,均比社会一般人员要高得多。

此外,新加坡的全民公积金制度,使公务员生活得到保障,后顾无忧。这样,尽管部分公务员和与之同等条件而在工商企业工作的职员相比,收入要低一些,但许多人基于生活有保障和荣誉感,仍愿意在政府机关工作。在新加坡,不少公务员都这样说:“如果为了几个不法的钱而丢掉政府公务员这个‘金饭碗’,那就太不值得了。”

新加坡政府领导人和公务员领取薪水后,便不再享受任何额外待遇,住房、用车、日用品等,全是各人自己到社会上购买,司机、炊事员、保姆等,全都自己花钱去雇用,这样,就杜绝了政府官员在分房、用车、购物方面的以权谋私行为。东亚政治经济研究所前任所长吴德耀说:“新加坡公务员待遇好,国家有法治,他们犯不着贪污。”新加坡大学政治科学系高级讲师乔恩·奎赫在他的《反腐败:新加坡的经验》一文中论述说:“要使文官和政府领导人的工资与私营企业大体持平,减少腐败的动机。低工资与腐败之间有着密切的联系。当然,工资的调整代价高昂,并且取决于政府是否能够负担得起这笔开支。但从长远来看,倘若工资始终保持在低水平上,就会使能干的官员离开政府机关进入私营部门工作,去追求更高的工资,而那些不太能干的、容易被拉下水的人仍会留在文官队伍之中。对于后者来说,从事腐败活动以补充其微薄工资的诱惑将变得无法抗拒。”

然而,贪污是一种社会顽症,仅靠高薪是无法根绝的,所以,新加坡高高扬起了惩治贪污腐化的旗帜。

新加坡之父——李光耀

新加坡政府制定了一系列规范公务员行为的法规,包括《公务员法》《公务员行为准则》《公务员纪律条例》《防止贪污法》《财产申报法》等。另有5卷本《指导手册》,将公务员制度和行为举止一一做了规范。如规定国家公务员不得有诋毁政府的言行,不得利用职权和官方信息谋取私利,不准参与经商,不准放债和向下属借债,不准兼职(但允许兼职教学,每周不超过6小时),不准拥有私人公司的股份和证券(股票市场上公开挂牌的股票除外),不准私自接受礼品或宴请。《指导手册》上还特别规定,国家公务员不得参加政治活动(低级公务员除外)。《财产申报法》明确规定,公务员被聘任后,应申报个人及其家庭成员的房地产、股票及其他收入,每年必须填表写明个人财务情况,欠债超过本人3个月的工资者要受到追究。

新加坡政府还在以上法规的基础上,不断完善《现行反贪污法》,从1960年至1989年,先后5次修正这一法律,其中,有关惩处贪污者的条文达26条。1989年,又专门制定了《没收非法利益条例》。这些法规的主要内容如下:

1.公务员每年都必须呈报自己和配偶的全部财产状况,包括动产、不动产、贵重首饰、银行存款、股票、证券等。如有增长,必须说明原因。凡是不能做出令人信服解释的,法院可以作为该官员贪污的确凿证据。

2.公务员不准接受礼品(可接受没有商业价值的纪念品),凡有商业价值而又无法推辞的礼品,收下后必须向本单位领导报告,并上交国库,也可以由财政部对该礼品进行估价,由本人购买。《防止贪污法》对于非法所得并未规定最低界限,在实践中,2分钱的非法所得也有起诉至法院的。

3.官员不能向下属借款,向亲友借款不得超过本人3个月的工资总额,以免借款过多而产生贪污意念。

4.官员购买股票要经所在过单位领导批准。购买与本单位有业务往来公司的股票受到严格限制。即使新闻单位,也禁止它的雇员接受任何与之有来往的机构、公司和个人的任何恩惠和优待。

一次,财政部公共服务司的司长陈文华在办公室接受中国台湾记者采访时,为说明他们如何严守法纪,随手拿起桌上的一个装饰用的小铜乌龟,然后从抽屉里找出一张单据。他告诉记者说:“这是我付了2新元买下来的。”

国防部一位前政务部长(副部长级)带领全家在印度尼西亚雅加达旅游时,接受了印度尼西亚商人赠送的7张飞机票,被发现后,被撤职治罪,并取消了其在职时的公积金和退休权。

一位中国台湾商人在新加坡投资开办工厂时,新加坡政府派一名工程师协助安装机器,每天到工厂工作数小时,中国台湾商人请工程师顺便在工厂吃顿便饭,工程师总是婉言谢绝:“协助你安装机器是我的责任,吃饭的事我会自理。”

李光耀最恨贪污腐化,有时甚至听到一点儿关于某人有贪污的嫌疑,他也会大发雷霆。如核实某人确实贪污了,不论多少,不论官位多高,功劳多大,与自己关系多密切,他也会令执法部门绳之以法。前总统蒂凡那是李光耀的密友,和他并肩战斗几十年,在领导全国职工总会工作时劳苦功高,而李光耀发现他经常酗酒,在接待外宾时丑态百出,立即毫不犹豫地让他辞去总统的职务。原旅游促进会主席陈家彦,只因与购买波音客机受贿案有牵连,就被免去一切职务。环境发展部前政务部长黄循文,被指控接受84万新元贿赂,被判处罚款7023新元,坐牢18个月。

李光耀认为,贪污离间政府与民众的感情,国家兴旺的关键是要有一个廉能的政府。所以,人民行动党的党旗基本色为白色,以示廉洁。后来直属于李光耀的贪污行为调查局的局徽则是一朵荷花和一把利剑,利剑从亭亭玉立的荷花中心插过,露出白刃。荷花象征出污泥而不染,利剑表明法律的威严和公正。

新加坡人都知道,进入政府机关办事,不必花额外的钱去“联络感情”。如果缴了钱,一定会得到同等金额的收据,否则,公民就有权投诉任何官员。而且,人们不必担心办事慢了,因为,新加坡政府以快速工作闻名于世。

不过,直属于李光耀的贪污行为调查局职员并不多,全局只有34名探员,他们不仅负责15万公务员的廉洁,而且侦办部长级的贪污案件,也接受私人、机关委托调查舞弊事件。贪污调查局调查人员由公务员委员会遴选聘请,必须拥有大学文凭,其月薪也高于政府其他部门任职的同级官员。

新加坡法律规定,对贪污罪的罚款可以从与贪污相等的数额到10万新元,徒刑期最高可达7年。新加坡总检察长曾告诉记者,新加坡对贪污犯不仅处以刑罚,而且坚持重罚款,使罪犯在经济上得不到点滴好处。这一措施,是针对一些罪犯宁愿坐几年牢也要得到巨额财富的想法而制定的。而且,在新加坡,轻微贪污即被开除公职,开除公职便没收其公积金,没收公积金对一个人来说,经济损失更是巨大。从而,使大多数人不敢有丝毫贪污之举。1991年财政部商业事务局局长被控有轻微欺诈,尽管这位局长工作成绩优异,很受器重,且欺诈极其轻微,但经调查核实,该局长被判处坐牢一天,开除公职,其几十年积累的全部公积金均被没收。

根据多年的实践,新加坡逐渐形成了一套有效的行政监督机制。公务员由部门首长常务秘书和专职监察人员负责;贪污受贿、以权谋私、失职渎职等违法违纪案件由公务员委员会、贪污行为调查局以及检察长公署协同查处;审计署则从财务方面对各部门实施监督。

常务秘书拥有一定行政处分权,可给予当事人警告、停止一年加薪、罚款等处分。情节严重的分别报公务员委员会和贪污行为调查局查办。

新加坡之父——李光耀

专职监察人员负责日常检查和纠察本部门人员执行规定和纪律的情况。

公务员委员会负责查处大案要案。查处案件时,委员会要成立一个由2名公务员和1名私人代表组成的调查小组,委员会根据调查结果对当事人给予罚款、记过、停止晋级、降职、解雇或提前退休的处分。

贪污行为调查局负责调查发生在政府部门或私人企业中的贪污受贿案,重点侦办政府工作人员的贪污舞弊行为,研究制定反贪防贪的措施。贪污行为调查局权力很大,上至高官下至平民,甚至连侨居海外的新加坡籍公民,都在其调查范围内。他们可以没有拘捕令而逮捕涉嫌贪污犯罪的任何人。拘捕当事人后,与证人集体会面,不准讲话,然后分别审问,可连续审讯48个小时,这种心理战术极为有效。他们也不需出示搜查令,即可对涉嫌贪污者的住所进行搜索,可由检察长公署授令查阅涉嫌人的银行账簿。而且,他们可要求知情者提供情报,对知情不报者可罚款或处一年监禁。

贪污行为调查局还在政府各部门设立情报员,并鼓励民众和各部门踊跃投诉。对投诉信息,无论署名还是匿名,一律认真处理。经调查,若贪污罪成立,即送检察长公署向法院提起公诉,予以判刑;若不构成犯罪,则将案件转送公务员委员会处理。

前面我们介绍过的曾任新加坡建屋局局长的郑章远,攻绩显赫,深得李光耀的赏识,他后来升任为国家发展部部长。可是,他晚节不保,1986年12月,贪污行为调查局指控他收取两笔各50万新元的贿赂。李光耀虽感痛心,但并没有因为他是“有功之臣”而网开一面,而是指令严加查处。12月12日,对新加坡法律耳熟能详的郑章远自知难逃法网,畏罪自杀身亡。这件事再度说明,李光耀高扬的反贪倡廉大旗是铁面无私、毫不留情的。

李光耀和他的政府以清廉闻名于全球。1988年,澳大利亚记者布鲁斯·鲁登采访李光耀之后,在《澳洲人》杂志发表文章说,走遍新加坡,也看不到“当权者生活奢华的迹象”,他们没有豪华汽车,就连李光耀总理,也还是提着他自己的“Samsonite牌公事包”。“那里没有李光耀国际机场,没有李光耀快速公路,没有李光耀国家体育馆,新加坡的硬币上、邮票上也都没有李光耀的头像。”

由于公务员的廉洁,大家一心一意干好本职,所以,也带来了高效率。以下几个事例足以让人咂舌:

穿戴整齐的新加坡海关关员,每20分钟让一条船通关;

建屋发展局平均每35分钟建成一所四房式公寓;

人民协会派5个职员就可管好4万居民的社区活动中心;

货物输出,只需填一两种表单,平均两天一定可以出关;

外商投资,有时当天就可知道是否核准;

计程车司机每年换牌照,可在任一邮局办理,根本不用排队。

这样的事例实在太多了,原因就是没有人为的拖延。

1993年4月,新加坡贪污行为调查局局长杨温明高兴地说:“现在,新加坡有组织的贪污可以说已经绝迹,有的也只是涉及低级官员的小贪污,新加坡公务员已经因为有效率和廉洁而闻名国际。从公务员贪污猖獗到基本上抓不到贪污者,这是全体新加坡人引为自豪的成就。”

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