目前我国老旧社区大量出现并且改造困难的一个主要原因是缺乏定期维护的机制。新加坡在其主要的住宅形式——公共组屋的维修翻新方面积累了丰富的经验。本文通过对新加坡公共组屋定期维修翻新机制的全面分析，针对我国老旧社区改造面临的一些具体问题，从成立专业部门、确定适应城镇化进程的维护周期、建立运营维护机制、确定适应不同类型老旧社区的维修翻新方式、多渠道筹措资金、明晰共有产权等6方面出发提出建议，以期为我国的老旧社区改造规划提供借鉴。
中国老旧社区改造面临的问题
1.1 老旧社区缺乏维修机制
中国许多老旧社区在建立伊始就缺乏物业服务，日常维护缺位，兼之没有固定的翻新，因此导致社区的基础设施、公共环境、建筑安全隐患等问题日积月累，逐渐爆发。再加上经济社会转型过程中一些单位倒闭，很多社区失去主管单位，最终沦落为无物业管理、无主管部门、无人防物防的“三无小区”，使得这些老旧社区的维护难上加难。
1.2 老旧社区改造缺乏经费保障
目前中国老旧社区的改造费用基本由政府承担。各地政府财政紧缩的背景下，多数地方政府无力承担众多的老旧社区改造资金，导致社区改造规划搁浅或改造不彻底，而社区的后续维护经费更是无从谈起。
1.3 老旧社区产权多元，改造意见不统一
中国的老旧社区种类较多，特征不一，涉及的产权问题也更为复杂，主要分为4种：传统型社区、单位制型社区、商品型社区和边缘型社区（城中村），其中单位制型社区又可分为政府直管公有住房、单位自管产和行政事业单位作为产权人的社区。
不同老旧社区的特点和产权特征
来源：笔者自制。
不同的老旧社区中产权归属不同，产权的复杂性和部分产权争议是当前老旧社区改造困难的主要原因之一。此外，老旧社区居民复杂，以老人和租户居多，诸多小区60岁及以上人口占比达半数以上，租户占比高达约1/3。多数情况下，居民的诉求并不相同，对改造的态度不统一，也为社区改造带来困难。
1.4 社区规划缺乏法定地位
老旧社区规划是以社区改造更新为主要形式的一种社区规划类型，而在我国的城市规划体系中，社区规划并不属于法定规划，因此也并没有定期编制的规定。我国的城市规划长期偏重物质空间规划，因此只有“住宅区”或“居住区”的概念，并没有社区规划的说法。直到20世纪90年代末，社区规划才在我国逐渐起步，但至今并未纳入法定规划。因此，法定地位缺失、保障体系不健全、编制程序不完善，使得老旧社区规划虽然很热门，但实际地位得不到保障，这也是造成目前社区改造困难的深层次原因之一。
2 新加坡组屋定期维修翻新机制的成功经验
2.1 组屋维修翻新的缘起
为更好地实现“居者有其屋计划”，新加坡政府于1960年成立新加坡建屋发展局（以下简称“HDB”），全面负责新加坡的公共住房规划与建设。这种公共住房在当地被称为“组屋”，是由HDB统一建设、定价及运营管理，主要面向新加坡普通民众的一种组合住宅形式。目前，组屋在整个新加坡住房市场中占据80%左右的份额，可以说是新加坡最普遍的住宅类型。
为了让旧组屋持续保持房产价值和宜居性，从20世纪90年代开始，HDB开始实行组屋翻新计划，并以此来推动新加坡的旧区改造。
2.2 组织形式
新加坡组屋维修翻新包括日常维修和有计划地翻新两种类型，其组织形式为“政府主导，公众参与，企业承包”。HDB不仅是组屋的规划与建造者，也是组屋的管理者。为此，HDB特设41个公共住宅区办事处来负责组屋的申请登记、租售、维修翻新等工作。
组屋的日常维修养护由专业的物业管理公司承包。对于公共部分的维护，HDB会统一组织物业公司进行管理。对于室内部分，HDB会对具有专业资质的承办商进行列表，以供屋主选择。组屋翻新则是由HDB统筹，翻新与否也主要取决于组屋居民自身的意见。HDB在组屋翻新前，会组织所有具备投票资格的家庭参加公开的投票表决，只有75%以上表决票通过，组屋的翻新工作才能开展。居民意见通过后，组屋的翻新工程将交由社会公司承包，负责组屋翻新工程的实施。翻新工作开展之时，居民还将成立邻里工作委员会，来监督翻新工程的进展以及收集和反馈居民意见。
2.3 维护周期
新加坡组屋坚持“五年一小修，十年一大修”的基本原则。小修是指外立面和室外装修的更新，大修则是指面积增加或功能改善，主要通过短周期的维修和必要的翻新来实现。
新加坡政府规定，每5年要对房屋的外墙、楼梯、公共走廊、屋顶等进行一次清洗或粉刷，每10—14年要对屋顶隔热层、防水层进行一次更新。理论上在99年屋契时间内，所有的组屋均可享受两次翻新机会。
2.4 维修翻新方式
组屋的日常维修包括公共部分和室内部分。新加坡政府针对不同时期的组屋推出不同的翻新计划，可总结为3种方式的翻新，包括空间/设施的升级、空间的新增和组屋整体的重建。
新加坡组屋翻新方式
来源：张天洁，李泽. 优化住宅存量下的新加坡公共住宅翻新. 建筑学报。
2.5 资金来源
组屋日常维修维护由物业管理公司承包，其资金主要来源于业主或租户。组屋的翻新则与日常维修不同，若家庭里有新加坡公民（简称SC），则HDB将提供补贴，获益屋主只用承担其中一小部分费用。原则上，公共区域以及组屋单元基本设施的翻新费用由HDB承担。少数翻新须由获益屋主出资一部分。一般而言，屋主第二次翻新所承担的费用比例比第一次要高。若家庭所有成员都为新加坡永久居民（简称SPR），则需由屋主承担翻新的所有费用。
新加坡组屋翻新资金来源（单位：新币）
注：根据2021年3月底汇率，1新币=4.8879人民币。
资料来源：HDB官网。
2.6 取得的成就
从1990年新加坡政府推出翻新计划以来，新加坡政府累计拨款33亿新元，获得翻新的组屋单位约24万个。其中屋龄满40年的约有7万个，而最老的组屋超过50年之久。尽管年限已久，但大部分组屋并未呈现出破旧之迹。
3 新加坡组屋定期维修翻新机制给我国老旧社区改造带来的启示
可以看出，新加坡的组屋正是因为有一个常规的维修翻新机制，才能历久不衰。由此，针对我国社区改造中面临的问题，结合我国国情，笔者试对我国老旧社区规划提出以下建议。
3.1 成立全面负责社区改造和后续维护的专业部门
新加坡组屋的建设与维护主要依靠HDB这一专业部门来统筹管理。我国可借鉴新加坡的经验，考虑由城乡规划主管部门牵头，联合环卫、道路、卫生、电力等有关部门建立专门的类似HDB的老旧社区改造更新管理部门，不仅能有效地实现多部门联动和协作，提高改造效率，而且作为管理者，能对老旧社区的改造与后续维护进行统筹管理。同时，针对不同规模、不同质量、不同年代的老旧小区，可提出相应的指导意见和标准，将老旧社区的更新与改造流程规范化。
3.2 确定适应城镇化发展进程的维护周期
新加坡的定期维修翻新机制既包括日常维护也包括定期翻新，其提出的“五年一小修，十年一大修”的翻新原则从政府管理的层面上解决了组屋持续更新的问题。在城镇化迅速发展的中国，新加坡“小修”与“大修”的时间周期可能并不适用，但是它为我们提供一个思路：对于老旧社区的更新与维护应当是多次的、长时间的。对于不同城市，可以由上述专门的类似HDB的老旧社区改造更新管理部门，根据城镇化进程的快慢确定具体的更新周期。
3.3 建立“政府主导，非政府机构实施，居民监督”的运营维护机制
新加坡组屋虽由HDB统筹组织物业公司进行运营维护，组屋的维修翻新得到市场和居民的广泛支持，逐渐发展成为一种自下而上的社会行为。中国可以参照此模式，采用“政府主导，非政府机构实施，居民监督”的形式，使不同社会主体和利益相关方都能参与到老旧社区的运营维护中，并最大限度考虑各个群体的诉求，均衡各方利益。
首先，应根据不同的城市现状建立完善的市场运行机制和管理制度，将翻新、运营、维护流程标准化。其次，需制定一定的优惠政策吸引企业进入老旧社区物业管理这一新兴市场。
在运营维护具体实施方面，实施主体应包括两个部分：一是实施改造工程或提供物业服务的公司；二是提供志愿服务的非营利组织。
居民作为社区的主人，首先有权选择是否进行社区更新，然后选择社区更新的方案与类型，并提出自身诉求；其次，在翻新过程和后续维护中，监督企业是否按照承诺进行相应改造，或者后续是否完成定期的维护，向政府积极反馈，共同维护社区。
3.4 确定适应不同类型社区的维修翻新方式
参考新加坡的维修翻新方式，我国社区的维修翻新也可采取日常维护和定时翻新两种形式，并且对于不同类型的社区，可以采取不同的维修翻新方式。日常维护交由政府认可的物业公司，由它提供基础物业、中级物业、高级物业3种不同层级的物业服务，以适应不同类型社区的需求。定时翻新也可参考新加坡的方式，分为空间/设施升级、空间新增和整体重建3种形式。
不同类型社区的维修翻新方式
注：“√”表示适宜选择，“”表示有条件选择。
来源：笔者自制。
3.5 建立“政府补助为主，社会投资和居民分摊为辅”的资金筹措方式
新加坡的翻新维修资金主要来自政府和居民的公积金，但我国的老旧社区人群复杂，许多外来务工人员或临时住户并无公积金，难以直接照搬新加坡的公积金补助机制，全额由政府承担也不现实。因此，可考虑“政府补助为主，社会投资和居民分摊为辅”的资金筹措方式。
政府补助方面，在单位制型老旧社区可使用一定的公积金补助，传统型老旧社区、商品型老旧社区、边缘型老旧社区则在没有充足的公积金可供使用的情况下，更多考虑使用政府财政收入进行补贴。
社会投资主要分成两个部分：金融投资和企业投资。老旧社区翻新方面的金融投资业务尚不成熟，在老旧社区翻新初期可能占比较少，随着市场化和投资标准化的不断推进，该部分投资比例可逐渐增加。企业投资类型可细化为两种：资金投资和提供物业服务。资金投资在初期比例较小，在老旧社区翻新维护市场逐渐成熟后可适当增加比例。提供物业服务可以视为后期运营维护中服务型企业的人力投资。
在居民分摊方面，考虑不同群体的经济能力，在统一的标准下，对低收入人群实行一定的优惠政策。同时，参考新加坡经验，区分初次翻新社区和再次翻新社区。
3.6 明确共有产权以保证翻修机制的运行
新加坡经验中很重要的一环是社区共有产权确权，但其基础设施属于城市基础设施的一部分，因此其维护由政府出资并征求居民意见。因此，为了解决空间分配问题，保证翻修机制的运行，首先要明确社区共有产权。
社区共有产权作为一种经济制度，其具体形态是在社区治理过程中建构的。此时，空间分配问题其实可以等同于社区治理问题，解决该问题的3个主体为政府、社区和居民。政府职能主要是提供所需的社会资源和制定翻修政策。社区职能则主要是引入标准化的物业服务，增强社区管理，实现老旧社区空间的合理配置，并与居民建立受认同的法律合同的契约关系，落实政策限制居民对公共空间的侵占，对翻修机制进行宣传，劝导居民接受翻修方案。居民则需要积极与社区沟通交流，及时提出自我诉求，并增强自我的法律意识和社会责任感，主动减少对社区公共空间的侵占。
