目前我國老舊社區大量出現並且改造困難的一個主要原因是缺乏定期維護的機制。新加坡在其主要的住宅形式——公共組屋的維修翻新方面積累了豐富的經驗。本文通過對新加坡公共組屋定期維修翻新機制的全面分析，針對我國老舊社區改造面臨的一些具體問題，從成立專業部門、確定適應城鎮化進程的維護周期、建立運營維護機制、確定適應不同類型老舊社區的維修翻新方式、多渠道籌措資金、明晰共有產權等6方面出發提出建議，以期為我國的老舊社區改造規劃提供借鑑。
中國老舊社區改造面臨的問題
1.1 老舊社區缺乏維修機制
中國許多老舊社區在建立伊始就缺乏物業服務，日常維護缺位，兼之沒有固定的翻新，因此導致社區的基礎設施、公共環境、建築安全隱患等問題日積月累，逐漸爆發。再加上經濟社會轉型過程中一些單位倒閉，很多社區失去主管單位，最終淪落為無物業管理、無主管部門、無人防物防的「三無小區」，使得這些老舊社區的維護難上加難。
1.2 老舊社區改造缺乏經費保障
目前中國老舊社區的改造費用基本由政府承擔。各地政府財政緊縮的背景下，多數地方政府無力承擔眾多的老舊社區改造資金，導致社區改造規劃擱淺或改造不徹底，而社區的後續維護經費更是無從談起。
1.3 老舊社區產權多元，改造意見不統一
中國的老舊社區種類較多，特徵不一，涉及的產權問題也更為複雜，主要分為4種：傳統型社區、單位制型社區、商品型社區和邊緣型社區（城中村），其中單位制型社區又可分為政府直管公有住房、單位自管產和行政事業單位作為產權人的社區。
不同老舊社區的特點和產權特徵
來源：筆者自製。
不同的老舊社區中產權歸屬不同，產權的複雜性和部分產權爭議是當前老舊社區改造困難的主要原因之一。此外，老舊社區居民複雜，以老人和租戶居多，諸多小區60歲及以上人口占比達半數以上，租戶占比高達約1/3。多數情況下，居民的訴求並不相同，對改造的態度不統一，也為社區改造帶來困難。
1.4 社區規劃缺乏法定地位
老舊社區規劃是以社區改造更新為主要形式的一種社區規劃類型，而在我國的城市規劃體系中，社區規劃並不屬於法定規劃，因此也並沒有定期編制的規定。我國的城市規劃長期偏重物質空間規劃，因此只有「住宅區」或「居住區」的概念，並沒有社區規劃的說法。直到20世紀90年代末，社區規劃才在我國逐漸起步，但至今並未納入法定規劃。因此，法定地位缺失、保障體系不健全、編製程序不完善，使得老舊社區規劃雖然很熱門，但實際地位得不到保障，這也是造成目前社區改造困難的深層次原因之一。
2 新加坡組屋定期維修翻新機制的成功經驗
2.1 組屋維修翻新的緣起
為更好地實現「居者有其屋計劃」，新加坡政府於1960年成立新加坡建屋發展局（以下簡稱「HDB」），全面負責新加坡的公共住房規劃與建設。這種公共住房在當地被稱為「組屋」，是由HDB統一建設、定價及運營管理，主要面向新加坡普通民眾的一種組合住宅形式。目前，組屋在整個新加坡住房市場中占據80%左右的份額，可以說是新加坡最普遍的住宅類型。
為了讓舊組屋持續保持房產價值和宜居性，從20世紀90年代開始，HDB開始實行組屋翻新計劃，並以此來推動新加坡的舊區改造。
2.2 組織形式
新加坡組屋維修翻新包括日常維修和有計劃地翻新兩種類型，其組織形式為「政府主導，公眾參與，企業承包」。HDB不僅是組屋的規劃與建造者，也是組屋的管理者。為此，HDB特設41個公共住宅區辦事處來負責組屋的申請登記、租售、維修翻新等工作。
組屋的日常維修養護由專業的物業管理公司承包。對於公共部分的維護，HDB會統一組織物業公司進行管理。對於室內部分，HDB會對具有專業資質的承辦商進行列表，以供屋主選擇。組屋翻新則是由HDB統籌，翻新與否也主要取決於組屋居民自身的意見。HDB在組屋翻新前，會組織所有具備投票資格的家庭參加公開的投票表決，只有75%以上表決票通過，組屋的翻新工作才能開展。居民意見通過後，組屋的翻新工程將交由社會公司承包，負責組屋翻新工程的實施。翻新工作開展之時，居民還將成立鄰里工作委員會，來監督翻新工程的進展以及收集和反饋居民意見。
2.3 維護周期
新加坡組屋堅持「五年一小修，十年一大修」的基本原則。小修是指外立面和室外裝修的更新，大修則是指面積增加或功能改善，主要通過短周期的維修和必要的翻新來實現。
新加坡政府規定，每5年要對房屋的外牆、樓梯、公共走廊、屋頂等進行一次清洗或粉刷，每10—14年要對屋頂隔熱層、防水層進行一次更新。理論上在99年屋契時間內，所有的組屋均可享受兩次翻新機會。
2.4 維修翻新方式
組屋的日常維修包括公共部分和室內部分。新加坡政府針對不同時期的組屋推出不同的翻新計劃，可總結為3種方式的翻新，包括空間/設施的升級、空間的新增和組屋整體的重建。
新加坡組屋翻新方式
來源：張天潔，李澤. 優化住宅存量下的新加坡公共住宅翻新. 建築學報。
2.5 資金來源
組屋日常維修維護由物業管理公司承包，其資金主要來源於業主或租戶。組屋的翻新則與日常維修不同，若家庭里有新加坡公民（簡稱SC），則HDB將提供補貼，獲益屋主只用承擔其中一小部分費用。原則上，公共區域以及組屋單元基本設施的翻新費用由HDB承擔。少數翻新須由獲益屋主出資一部分。一般而言，屋主第二次翻新所承擔的費用比例比第一次要高。若家庭所有成員都為新加坡永久居民（簡稱SPR），則需由屋主承擔翻新的所有費用。
新加坡組屋翻新資金來源（單位：新幣）
註：根據2021年3月底匯率，1新幣=4.8879人民幣。
資料來源：HDB官網。
2.6 取得的成就
從1990年新加坡政府推出翻新計劃以來，新加坡政府累計撥款33億新元，獲得翻新的組屋單位約24萬個。其中屋齡滿40年的約有7萬個，而最老的組屋超過50年之久。儘管年限已久，但大部分組屋並未呈現出破舊之跡。
3 新加坡組屋定期維修翻新機制給我國老舊社區改造帶來的啟示
可以看出，新加坡的組屋正是因為有一個常規的維修翻新機制，才能歷久不衰。由此，針對我國社區改造中面臨的問題，結合我國國情，筆者試對我國老舊社區規劃提出以下建議。
3.1 成立全面負責社區改造和後續維護的專業部門
新加坡組屋的建設與維護主要依靠HDB這一專業部門來統籌管理。我國可借鑑新加坡的經驗，考慮由城鄉規劃主管部門牽頭，聯合環衛、道路、衛生、電力等有關部門建立專門的類似HDB的老舊社區改造更新管理部門，不僅能有效地實現多部門聯動和協作，提高改造效率，而且作為管理者，能對老舊社區的改造與後續維護進行統籌管理。同時，針對不同規模、不同質量、不同年代的老舊小區，可提出相應的指導意見和標準，將老舊社區的更新與改造流程規範化。
3.2 確定適應城鎮化發展進程的維護周期
新加坡的定期維修翻新機制既包括日常維護也包括定期翻新，其提出的「五年一小修，十年一大修」的翻新原則從政府管理的層面上解決了組屋持續更新的問題。在城鎮化迅速發展的中國，新加坡「小修」與「大修」的時間周期可能並不適用，但是它為我們提供一個思路：對於老舊社區的更新與維護應當是多次的、長時間的。對於不同城市，可以由上述專門的類似HDB的老舊社區改造更新管理部門，根據城鎮化進程的快慢確定具體的更新周期。
3.3 建立「政府主導，非政府機構實施，居民監督」的運營維護機制
新加坡組屋雖由HDB統籌組織物業公司進行運營維護，組屋的維修翻新得到市場和居民的廣泛支持，逐漸發展成為一種自下而上的社會行為。中國可以參照此模式，採用「政府主導，非政府機構實施，居民監督」的形式，使不同社會主體和利益相關方都能參與到老舊社區的運營維護中，並最大限度考慮各個群體的訴求，均衡各方利益。
首先，應根據不同的城市現狀建立完善的市場運行機制和管理制度，將翻新、運營、維護流程標準化。其次，需制定一定的優惠政策吸引企業進入老舊社區物業管理這一新興市場。
在運營維護具體實施方面，實施主體應包括兩個部分：一是實施改造工程或提供物業服務的公司；二是提供志願服務的非營利組織。
居民作為社區的主人，首先有權選擇是否進行社區更新，然後選擇社區更新的方案與類型，並提出自身訴求；其次，在翻新過程和後續維護中，監督企業是否按照承諾進行相應改造，或者後續是否完成定期的維護，向政府積極反饋，共同維護社區。
3.4 確定適應不同類型社區的維修翻新方式
參考新加坡的維修翻新方式，我國社區的維修翻新也可採取日常維護和定時翻新兩種形式，並且對於不同類型的社區，可以採取不同的維修翻新方式。日常維護交由政府認可的物業公司，由它提供基礎物業、中級物業、高級物業3種不同層級的物業服務，以適應不同類型社區的需求。定時翻新也可參考新加坡的方式，分為空間/設施升級、空間新增和整體重建3種形式。
不同類型社區的維修翻新方式
註：「√」表示適宜選擇，「」表示有條件選擇。
來源：筆者自製。
3.5 建立「政府補助為主，社會投資和居民分攤為輔」的資金籌措方式
新加坡的翻新維修資金主要來自政府和居民的公積金，但我國的老舊社區人群複雜，許多外來務工人員或臨時住戶並無公積金，難以直接照搬新加坡的公積金補助機制，全額由政府承擔也不現實。因此，可考慮「政府補助為主，社會投資和居民分攤為輔」的資金籌措方式。
政府補助方面，在單位制型老舊社區可使用一定的公積金補助，傳統型老舊社區、商品型老舊社區、邊緣型老舊社區則在沒有充足的公積金可供使用的情況下，更多考慮使用政府財政收入進行補貼。
社會投資主要分成兩個部分：金融投資和企業投資。老舊社區翻新方面的金融投資業務尚不成熟，在老舊社區翻新初期可能占比較少，隨著市場化和投資標準化的不斷推進，該部分投資比例可逐漸增加。企業投資類型可細化為兩種：資金投資和提供物業服務。資金投資在初期比例較小，在老舊社區翻新維護市場逐漸成熟後可適當增加比例。提供物業服務可以視為後期運營維護中服務型企業的人力投資。
在居民分攤方面，考慮不同群體的經濟能力，在統一的標準下，對低收入人群實行一定的優惠政策。同時，參考新加坡經驗，區分初次翻新社區和再次翻新社區。
3.6 明確共有產權以保證翻修機制的運行
新加坡經驗中很重要的一環是社區共有產權確權，但其基礎設施屬於城市基礎設施的一部分，因此其維護由政府出資並徵求居民意見。因此，為了解決空間分配問題，保證翻修機制的運行，首先要明確社區共有產權。
社區共有產權作為一種經濟制度，其具體形態是在社區治理過程中建構的。此時，空間分配問題其實可以等同於社區治理問題，解決該問題的3個主體為政府、社區和居民。政府職能主要是提供所需的社會資源和制定翻修政策。社區職能則主要是引入標準化的物業服務，增強社區管理，實現老舊社區空間的合理配置，並與居民建立受認同的法律合同的契約關係，落實政策限制居民對公共空間的侵占，對翻修機制進行宣傳，勸導居民接受翻修方案。居民則需要積極與社區溝通交流，及時提出自我訴求，並增強自我的法律意識和社會責任感，主動減少對社區公共空間的侵占。
