自新冠病毒(COVID-19)成为全球大流行以来,人们一直在积极寻找各种政策经验和教训,以抗击疫情。最近,香港中文大学黄伟豪教授和新加坡国立大学吴木銮教授合作的文章,通过一项比较政策研究,探讨了在抗击新冠肺炎中不同的政府-社会之间的微妙差异。
在三角政治关系模型下(Political Nexus Triads,PNT),中国香港和新加坡提供了两个对比鲜明的政府与社会互动案例。中国香港在抗击COVID-19方面更依赖社会和政府官僚,而新加坡则更依赖以政府为中心的自上而下的方式。它们代表了政府-社会关系的多样性和COVID-19应对措施中的多组态因果关系,并对任何单一模式(放之四海而皆准)的有效性提出质疑。论文发表在SSCI期刊JCPA上。
研究背景
本文从政府与社会关系的角度,通过三角政治关系(Political Nexus Triads, PNT)的分析视角,对中国香港和新加坡的政策进行了比较研究,考察了在抗击新冠肺炎中政府和社会两者之间的微妙差异。
自新冠病毒(COVID-19)成为全球大流行以来,人们一直在积极寻找可转移的政策教训,以抗击疫情。
随着成功国家和不那么成功的国家的经验变得越来越明显和可用,它们提供了一个有价值的自然实验,通过分析各国政府的反应差异来找出各国政府的能力和无能(Capano et al. 2020)。
据彭博社(Bloomberg)发布的新冠病毒应对恢复力排行榜(COVID - 19 Resilience Ranking)显示,中国香港和新加坡在2021年1月排名前10位。该排名根据53个最大经济体在控制病毒方面取得的成功,即对社会和经济造成的负面影响最小。中国香港和新加坡成功地超越了加拿大(第13位)、法国(第19位)、英国(第32位)、美国(第35位)、德国(第36位)等西方发达国家和地区(2022年2月底的最新排名是,新加坡排名27,香港排名52。)。
问题
本文想要解决的研究问题是,在政府-社会关系不同的背景下,如何实现如此显著的COVID-19遏制效果?
在这方面,本文有两个目的。首先,研究东亚中国香港和新加坡的应对政策,并比较它们应对COVID-19的方法。
其次,更重要的是,希望利用各国和地区应对新冠疫情的“自然实验”的机会,研究不同的政府和社会关系如何影响它们应对COVID-19的方法。
有人认为,通过两种完全不同的方法取得了类似的COVID-19管控结果。中国香港和新加坡采取的不是一种标准的、放之四海而皆准的方法,而是对比鲜明但符合实际情况的应对模式。尽管中国香港和新加坡有许多相似之处,如遗留的英国殖民行政系统和发展轨迹(Perry et al. 1997; Weiss and Hobson 1995; Woo-Cumings1999; Woo 2018),他们采取了不同的方法来解决COVID-19,前者采用更社会化的方法,后者则采用更政府为中心的方法。
政府-社会关系下的
三角政治关系(PNT)分析框架
政策回应是由机构独立或集体作出的,作为它们之间的妥协和互动,因此是一种机构回应(Wong and Welch 1998; Fukuyama 2013; Van de Walle and Brans 2018)。
问题
根据这一逻辑,本研究提出了一个基本问题:在政府-社会关系框架下,哪些行为体和机构可以加强动员、制定和产生适当和必要的政策回应,以应对重大危机?
在确定主要行动者的过程中,本文采用了“三角政治关系”(PNT)(Moon and Ingraham 1998)的分析视角作为一个总体框架,以指导比较案例研究中的分析。
在PNT中,任何政府行动,包括政策,都可以被理解为三种不同的政府和社会行动者之间的政府-社会互动的产物:政治家、官僚和社会(Moon and Ingraham 1998)。虽然PNT最初是为了研究亚洲行政改革的动态轨迹而开发的,但它是一个具有广泛解释力的包容性框架,因为它精确地指出了宏观的治理机构,概述了它们的主要特征,并展示了它们的相互作用。作为一个动态模型,在PNT下,每个团体都有自己的理论基础并与其他团体相互沟通,以试图增加其影响力。
PNT是“一种扩展模式,它将社会作为传统政治-行政模式的第三维度” (Moon and Ingraham 1998, p. 77),在传统政治-行政模式中,政治家和官僚具有服务国家的职能
根据Aberbach等(1981)的界定,作为行政精英和职业公务员的官僚,依靠专业知识和专业精神来建立执政的合法性,政治家通过民主和选举获得执政权力的。两者的角色和形象重叠,共同分担政策制定的任务。它们代表了两种主要的政治化力量,通常以民主化和科层化的形式出现,在许多国家形成了政治和治理(Peters and Pierre 2004)。
通过政策参与者的政策能力(Wu, Ramesh, & Howlett 2015),以及在分析、操作和政治层面上“执行政策职能所必需的技能和资源或胜任力和能力”,可以进一步了解政策参与者之间的相互作用(Wu, Ramesh, & Howlett 2015, p.166)。表1总结了三个主要的PNT参与者的能力,其中还提供了他们在相互作用中采取行动的例子。政策能力有助于总体治理能力,尽管不同领域之间可能存在紧张关系,这需要谨慎协商(Gleeson et al. 2011)。

表1:PNT行动者和政策能力:政治支持、分析和行动
研究政府-社会关系所面临的挑战是,设计出新的、精细的重新表述和更复合的概念,以捕捉政府-社会互动中行动者的多样性及其动态(Sellers 2011)。
在本研究中,PNT可以帮助推动以下几个方面的进展:
首先,它将政府分为两大类行为者,即政治家和官僚,并捕获了“共同治理过程中的社会和政府行为者”(Sellers 2011, p. 135)。
其次,正如新的研究发现的那样,有效的治理往往不是“一个政府从公民社会获得自治的产物”,我们的分析将把重心放在解释政府本身或政府-社会划分之外的因素上(Sellers2011, p. 129),并考虑社会中的行动者如何能够动员政府权威。
第三,它对不同政府和传统中的政府-社会关系采取更加开放和微妙的立场,包容协同和冲突的可能性。
比较中国香港和新加坡
虽然中国香港和新加坡在许多主要方面有相似之处,例如其英国殖民历史和社会经济背景,包括以华人为多数人口的种族,但它们在公共政策的一些关键变量上存在不同。他们早期的经济奇迹通常可以用发展型国家的理论模型来解释,这种模型使用韦伯式的精英官僚体系作为经济增长的驱动力(Johnson 1982; Douglass 1994; Huff 1995)。
但近几十年来,他们走上了一条截然不同的公共行政和政策改革之路,比如新公共管理(NPM)改革(Lee and Haque 2006; Cheung 2008; Woo 2018)
政府-社会关系
中国香港和新加坡有着不同的政府-社会结构。依据PNT理论框架:
新加坡在其强有力的政治领导下,在政治、官僚和社会之间表现出更高的整合和一致性。
相比之下,在中国香港,一个由主要是行政长官及其政治任命人员主导的弱势政府、与其官僚机构和社会之间存在着日益紧张的关系。
强大、脆弱的政府是政治经济学和比较政治学文献中常用的主要概念(Skocpol & Finegold 1982; Migdal 1988, 2001; Hendrix 2010)。它们指的是国家履行一些核心国家职责的能力水平,如为公民提供法律和秩序和主要服务的强制、行政和提取(extractive)职能(Ham 2018)。同样,社会的界定及其强度也可以操作化和衡量(Anheier 2004),据此制定了许多社会的指标和指数(Heinrich 2010)。
表2比较了中国香港和新加坡的政府-社会关系。从宪法上讲,中国香港是一个政府主导的政府,但政治家的正式权力与现实之间存在着巨大的差距,因为自1997年中国香港主权从英国回归中国以来,它面临着一场巨大的、迫在眉睫的合法性危机(Lee 1999; Scott 2000; Ma 2007; Hartley & Darry 2020)。关于其任人唯贤和自主的韦伯式官僚机构,其权力和影响也被政客们通过不断的政治化进程大大削弱(Wong 2013)。公民享有高度的自由,甚至在殖民时代也培养了一个积极和自治的社会(Fong 2013)。

表2:中国香港和新加坡PNT的主要机构:政治、官僚和公民社会
中国香港的政府-社会关系是不稳定的、对抗性的,而新加坡的政府-社会关系是支持性的、综合性的(Cheung 2008; Haque 2009)。尽管随着社交媒体的兴起,新加坡人民行动党(PAP)日益受到社会的挑战(Tan 2018),但在政治家和官僚之间可靠的伙伴关系下,政府和社会之间的融合仍然很强。尽管不断受到不同社会和政治力量的推动,新加坡政府仍继续采取务实的治理方式逐步推行改革(Tan 2012)。它的公民社会主要被允许在一些非政治和非敏感的政策领域活动(Rodan 2003; Ortmann 2015)。
政策回应:政府与社会
COVID-19
中国香港和新加坡均于2020年1月23日发现首例新冠肺炎确诊病例。
虽然新加坡的病例数高于中国香港,但新加坡近90%的病例是居住在卫生条件不佳、与一般社区隔离的移民工人宿舍(Koh2020)。为了衡量世界各国政府应对COVID-19的政策回应,牛津大学创建了牛津COVID-19政府反应跟踪(OxCGRT)数据集(Hale et al. 2020)。它显示了中国香港和新加坡在OxCGRT主要内容和政策严格程度指数(Stringency Index)。
与新加坡等许多国家和地区不同的是,中国香港在没有政府主导的大规模封锁的情况下取得了政策成果。对新加坡来说,它在2020年4月和5月实施了名为Circuit Breaker的大规模防疫阻断措施。另一个重大差异是在抗击COVID-19过程中接触者追踪技术的使用。新加坡在COVID-19大流行期间使用了TraceTogether和SafeEntry等移动应用程序来追踪接触者(Wu and Zhu 2020)。尽管中国香港推出了“LeaveHomeSafe” 接触者追踪应用,但由于对政界人士的不信任,中国香港市民对该应用的使用率远低于新加坡。
新加坡的政策严格程度指数(StringencyIndex)高于中国香港。
以100为满分,中国香港的最高指数仅为71,而新加坡为85。这一点很难解释,除非人们接受做的越少越好这一结论。由于该指数主要反映的是政府行动,而不是社会的自愿集体行动,这更有力地支持了中国香港在COVID-19中的表现可以更多地归因于公民社会的观点。
在政府-社会协同(Evans1997b)、共同生产(Howlett et al. 2017)和协同治理(Emerson et al. 2012)的模式下,公民参与在形成政策成果中的作用变得越来越普遍和重要。
在中国香港,早在官员发布警告和法律法规通过之前,市民就已经自愿采取了许多措施,包括戴口罩、保持社交距离和个人卫生,可以简单到经常洗手,以防止COVID-19的传播。商业部门在新加坡和中国香港的危机中也发挥了作用,包括确保商店中充足和持续的日用品供应,以避免恐慌性购物。这些社会行为者包括公司和大众媒体,只要他们的行动是基于公民的,而不是出于利润动机,就可以被视为社会的一部分。
国家-社会关系及Covid-19的应对方法
中国香港:以社会为中心,自下而上的方法
根据Sellers(2011)的政府-社会关系框架,中国香港的新冠肺炎应对可以归类为“以社会为中心的自下而上的方式”。官僚机构和社会之间的伙伴关系导致了强有力的问责制和信息自由。
其中一个最好的例子是卫生署卫生防护中心每日举办的新闻发布会,市民和大众传媒普遍认为该新闻发布会是有关新冠肺炎的客观、权威和可靠的信息来源。受人尊敬的医学方面的学者在公共媒体上提出的建议,经常挑战和质疑一些政治家的判断,对公民来说也是一个高度可信的信息来源。
由一个专业的官僚机构向公众提供准确和及时的信息,被广泛认为是防治流行病的有效和基本的解决办法之一(Moon 2020)。