自新冠病毒(COVID-19)成為全球大流行以來，人們一直在積極尋找各種政策經驗和教訓，以抗擊疫情。最近，香港中文大學黃偉豪教授和新加坡國立大學吳木鑾教授合作的文章，通過一項比較政策研究，探討了在抗擊新冠肺炎中不同的政府-社會之間的微妙差異。
在三角政治關係模型下(Political Nexus Triads，PNT)，中國香港和新加坡提供了兩個對比鮮明的政府與社會互動案例。中國香港在抗擊COVID-19方面更依賴社會和政府官僚，而新加坡則更依賴以政府為中心的自上而下的方式。它們代表了政府-社會關係的多樣性和COVID-19應對措施中的多組態因果關係，並對任何單一模式(放之四海而皆準)的有效性提出質疑。論文發表在SSCI期刊JCPA上。
研究背景
本文從政府與社會關係的角度，通過三角政治關係(Political Nexus Triads, PNT)的分析視角，對中國香港和新加坡的政策進行了比較研究，考察了在抗擊新冠肺炎中政府和社會兩者之間的微妙差異。
自新冠病毒(COVID-19)成為全球大流行以來，人們一直在積極尋找可轉移的政策教訓，以抗擊疫情。
隨著成功國家和不那麼成功的國家的經驗變得越來越明顯和可用，它們提供了一個有價值的自然實驗，通過分析各國政府的反應差異來找出各國政府的能力和無能(Capano et al. 2020)。
據彭博社(Bloomberg)發布的新冠病毒應對恢復力排行榜(COVID - 19 Resilience Ranking)顯示，中國香港和新加坡在2021年1月排名前10位。該排名根據53個最大經濟體在控制病毒方面取得的成功，即對社會和經濟造成的負面影響最小。中國香港和新加坡成功地超越了加拿大(第13位)、法國(第19位)、英國(第32位)、美國(第35位)、德國(第36位)等西方已開發國家和地區(2022年2月底的最新排名是，新加坡排名27，香港排名52。)。
問題
本文想要解決的研究問題是，在政府-社會關係不同的背景下，如何實現如此顯著的COVID-19遏制效果？
在這方面，本文有兩個目的。首先，研究東亞中國香港和新加坡的應對政策，並比較它們應對COVID-19的方法。
其次，更重要的是，希望利用各國和地區應對新冠疫情的「自然實驗」的機會，研究不同的政府和社會關係如何影響它們應對COVID-19的方法。
有人認為，通過兩種完全不同的方法取得了類似的COVID-19管控結果。中國香港和新加坡採取的不是一種標準的、放之四海而皆準的方法，而是對比鮮明但符合實際情況的應對模式。儘管中國香港和新加坡有許多相似之處，如遺留的英國殖民行政系統和發展軌跡(Perry et al. 1997; Weiss and Hobson 1995; Woo-Cumings1999; Woo 2018)，他們採取了不同的方法來解決COVID-19，前者採用更社會化的方法，後者則採用更政府為中心的方法。
政府-社會關係下的
三角政治關係(PNT)分析框架
政策回應是由機構獨立或集體作出的，作為它們之間的妥協和互動，因此是一種機構回應(Wong and Welch 1998; Fukuyama 2013; Van de Walle and Brans 2018)。
問題
根據這一邏輯，本研究提出了一個基本問題：在政府-社會關係框架下，哪些行為體和機構可以加強動員、制定和產生適當和必要的政策回應，以應對重大危機？
在確定主要行動者的過程中，本文採用了「三角政治關係」(PNT)(Moon and Ingraham 1998)的分析視角作為一個總體框架，以指導比較案例研究中的分析。
在PNT中，任何政府行動，包括政策，都可以被理解為三種不同的政府和社會行動者之間的政府-社會互動的產物：政治家、官僚和社會(Moon and Ingraham 1998)。雖然PNT最初是為了研究亞洲行政改革的動態軌跡而開發的，但它是一個具有廣泛解釋力的包容性框架，因為它精確地指出了宏觀的治理機構，概述了它們的主要特徵，並展示了它們的相互作用。作為一個動態模型，在PNT下，每個團體都有自己的理論基礎並與其他團體相互溝通，以試圖增加其影響力。
PNT是「一種擴展模式，它將社會作為傳統政治-行政模式的第三維度」 (Moon and Ingraham 1998, p. 77)，在傳統政治-行政模式中，政治家和官僚具有服務國家的職能
根據Aberbach等(1981)的界定，作為行政精英和職業公務員的官僚，依靠專業知識和專業精神來建立執政的合法性，政治家通過民主和選舉獲得執政權力的。兩者的角色和形象重疊，共同分擔政策制定的任務。它們代表了兩種主要的政治化力量，通常以民主化和科層化的形式出現，在許多國家形成了政治和治理(Peters and Pierre 2004)。
通過政策參與者的政策能力(Wu, Ramesh, & Howlett 2015)，以及在分析、操作和政治層面上「執行政策職能所必需的技能和資源或勝任力和能力」，可以進一步了解政策參與者之間的相互作用(Wu, Ramesh, & Howlett 2015, p.166)。表1總結了三個主要的PNT參與者的能力，其中還提供了他們在相互作用中採取行動的例子。政策能力有助於總體治理能力，儘管不同領域之間可能存在緊張關係，這需要謹慎協商(Gleeson et al. 2011)。
表1：PNT行動者和政策能力：政治支持、分析和行動
研究政府-社會關係所面臨的挑戰是，設計出新的、精細的重新表述和更復合的概念，以捕捉政府-社會互動中行動者的多樣性及其動態(Sellers 2011)。
在本研究中，PNT可以幫助推動以下幾個方面的進展：
首先，它將政府分為兩大類行為者，即政治家和官僚，並捕獲了「共同治理過程中的社會和政府行為者」(Sellers 2011, p. 135)。
其次，正如新的研究發現的那樣，有效的治理往往不是「一個政府從公民社會獲得自治的產物」，我們的分析將把重心放在解釋政府本身或政府-社會劃分之外的因素上(Sellers2011, p. 129)，並考慮社會中的行動者如何能夠動員政府權威。
第三，它對不同政府和傳統中的政府-社會關係採取更加開放和微妙的立場，包容協同和衝突的可能性。
比較中國香港和新加坡
雖然中國香港和新加坡在許多主要方面有相似之處，例如其英國殖民歷史和社會經濟背景，包括以華人為多數人口的種族，但它們在公共政策的一些關鍵變量上存在不同。他們早期的經濟奇蹟通常可以用發展型國家的理論模型來解釋，這種模型使用韋伯式的精英官僚體系作為經濟增長的驅動力(Johnson 1982; Douglass 1994; Huff 1995)。
但近幾十年來，他們走上了一條截然不同的公共行政和政策改革之路，比如新公共管理(NPM)改革(Lee and Haque 2006; Cheung 2008; Woo 2018)
政府-社會關係
中國香港和新加坡有著不同的政府-社會結構。依據PNT理論框架：
新加坡在其強有力的政治領導下，在政治、官僚和社會之間表現出更高的整合和一致性。
相比之下，在中國香港，一個由主要是行政長官及其政治任命人員主導的弱勢政府、與其官僚機構和社會之間存在著日益緊張的關係。
強大、脆弱的政府是政治經濟學和比較政治學文獻中常用的主要概念(Skocpol & Finegold 1982; Migdal 1988, 2001; Hendrix 2010)。它們指的是國家履行一些核心國家職責的能力水平，如為公民提供法律和秩序和主要服務的強制、行政和提取(extractive)職能(Ham 2018)。同樣，社會的界定及其強度也可以操作化和衡量(Anheier 2004)，據此制定了許多社會的指標和指數(Heinrich 2010)。
表2比較了中國香港和新加坡的政府-社會關係。從憲法上講，中國香港是一個政府主導的政府，但政治家的正式權力與現實之間存在著巨大的差距，因為自1997年中國香港主權從英國回歸中國以來，它面臨著一場巨大的、迫在眉睫的合法性危機(Lee 1999; Scott 2000; Ma 2007; Hartley & Darry 2020)。關於其任人唯賢和自主的韋伯式官僚機構，其權力和影響也被政客們通過不斷的政治化進程大大削弱(Wong 2013)。公民享有高度的自由，甚至在殖民時代也培養了一個積極和自治的社會(Fong 2013)。
表2：中國香港和新加坡PNT的主要機構：政治、官僚和公民社會
中國香港的政府-社會關係是不穩定的、對抗性的，而新加坡的政府-社會關係是支持性的、綜合性的(Cheung 2008; Haque 2009)。儘管隨著社交媒體的興起，新加坡人民行動黨(PAP)日益受到社會的挑戰(Tan 2018)，但在政治家和官僚之間可靠的夥伴關係下，政府和社會之間的融合仍然很強。儘管不斷受到不同社會和政治力量的推動，新加坡政府仍繼續採取務實的治理方式逐步推行改革(Tan 2012)。它的公民社會主要被允許在一些非政治和非敏感的政策領域活動(Rodan 2003; Ortmann 2015)。
政策回應：政府與社會
COVID-19
中國香港和新加坡均於2020年1月23日發現首例新冠肺炎確診病例。
雖然新加坡的病例數高於中國香港，但新加坡近90%的病例是居住在衛生條件不佳、與一般社區隔離的移民工人宿舍(Koh2020)。為了衡量世界各國政府應對COVID-19的政策回應，牛津大學創建了牛津COVID-19政府反應跟蹤(OxCGRT)數據集(Hale et al. 2020)。它顯示了中國香港和新加坡在OxCGRT主要內容和政策嚴格程度指數(Stringency Index）。
與新加坡等許多國家和地區不同的是，中國香港在沒有政府主導的大規模封鎖的情況下取得了政策成果。對新加坡來說，它在2020年4月和5月實施了名為Circuit Breaker的大規模防疫阻斷措施。另一個重大差異是在抗擊COVID-19過程中接觸者追蹤技術的使用。新加坡在COVID-19大流行期間使用了TraceTogether和SafeEntry等移動應用程式來追蹤接觸者(Wu and Zhu 2020)。儘管中國香港推出了「LeaveHomeSafe」 接觸者追蹤應用，但由於對政界人士的不信任，中國香港市民對該應用的使用率遠低於新加坡。
新加坡的政策嚴格程度指數(StringencyIndex)高於中國香港。
以100為滿分，中國香港的最高指數僅為71，而新加坡為85。這一點很難解釋，除非人們接受做的越少越好這一結論。由於該指數主要反映的是政府行動，而不是社會的自願集體行動，這更有力地支持了中國香港在COVID-19中的表現可以更多地歸因於公民社會的觀點。
在政府-社會協同(Evans1997b)、共同生產(Howlett et al. 2017)和協同治理(Emerson et al. 2012)的模式下，公民參與在形成政策成果中的作用變得越來越普遍和重要。
在中國香港，早在官員發布警告和法律法規通過之前，市民就已經自願採取了許多措施，包括戴口罩、保持社交距離和個人衛生，可以簡單到經常洗手，以防止COVID-19的傳播。商業部門在新加坡和中國香港的危機中也發揮了作用，包括確保商店中充足和持續的日用品供應，以避免恐慌性購物。這些社會行為者包括公司和大眾媒體，只要他們的行動是基於公民的，而不是出於利潤動機，就可以被視為社會的一部分。
國家-社會關係及Covid-19的應對方法
中國香港：以社會為中心，自下而上的方法
根據Sellers(2011)的政府-社會關係框架，中國香港的新冠肺炎應對可以歸類為「以社會為中心的自下而上的方式」。官僚機構和社會之間的夥伴關係導致了強有力的問責制和信息自由。
其中一個最好的例子是衛生署衛生防護中心每日舉辦的新聞發布會，市民和大眾傳媒普遍認為該新聞發布會是有關新冠肺炎的客觀、權威和可靠的信息來源。受人尊敬的醫學方面的學者在公共媒體上提出的建議，經常挑戰和質疑一些政治家的判斷，對公民來說也是一個高度可信的信息來源。
由一個專業的官僚機構向公眾提供準確和及時的信息，被廣泛認為是防治流行病的有效和基本的解決辦法之一(Moon 2020)。
