在大流行中，「對公民講真話」的重要性不亞於「對權力講真話」。醫療專業人員可以利用寶貴的信息制定對這種疾病適合的治療方式，並遏制其傳播，而公民則可以採取必要的預防措施，這可以簡單到戴上外科口罩和保持社交距離。
此外，社交媒體上的在線論壇是組織抗擊新冠肺炎集體行動的主要渠道之一。通過這些在線論壇，許多在公立醫院工作的衛生專業人員還分享了有關大流行情況的最新內部信息，並幫助公民理解和分析來自不同來源的醫療信息，包括政界人士發布的官方和政策信息，了解其準確性、實用性和可靠性。
圖一顯示中國香港新冠肺炎病例的每日數目、整體趨勢及縱向模式。截至撰寫本文時，新冠病毒共發生了四次疫情。曲線的起伏可以被看作是政治家與社會和專業官僚聯盟之間的拉鋸戰。新冠肺炎疫情在社會和專業官僚聯盟主導的情況下得到了更大的控制，但由於政治家們想要主導抗疫，效果並不是非常理想(Wong 2021)。
圖1：中國香港2020年-2021年每日新增確診人數趨勢圖
第一波是在2020年1月下旬至3月初，中國香港成功地預防了疫情，病例總數僅維持在120例左右。在世界範圍內，關閉邊境和實施有效的隔離政策被證明是防止疫情蔓延的有效措施。政府在社會壓力下採取行動，在2月5日關閉一些過境點。第二波是在3月中旬到6月下旬，病例上升到1000多例。儘管如此，社會和大部分市民並沒有受到影響，因為這些病例大部分不是社區爆發的，而是來自外地返港的中國香港市民輸入的病例。
令人擔憂的是分別從2020年7月初和11月中旬開始的第三波和第四波。在第三波中，病例數在短時間內急劇增加，達到4000多例。在第四次浪潮中，這一數字在短短兩周內從5500名左右躍升至6800多名。市民和專家們都認為，這兩波風波的根源在於政府判斷失誤和無能，導致寬鬆的、科學上不合理的豁免等檢疫漏洞。
例如，在第三次浪潮中，政府在6月初放鬆了對船隻和機組人員的管制，允許他們在沒有醫療證明和檢疫要求的情況下進入中國香港。在第四次浪潮中，允許被隔離的人在酒店接待訪客等漏洞被揭露出來。雖然這引發了巨大的輿論譁然，但在第三、第四次浪潮中，社會對政府的牽制是軟弱的。在第二次浪潮之後，政府推出了許多削弱社會和官僚的新政策和舉措。
新加坡：以政府為中心的自上而下的方法
新加坡一直被認為採用了基本正確的措施來應對COVID-19的國家之一，但與中國香港的社會驅動型應對不同，新加坡的預防措施主要是由政府驅動的。
在Sellers(2011)的政府-社會關係框架下，它採用了「以國家為中心的自上而下方法」。圖2顯示了新加坡COVID-19病例的總體趨勢和縱向模式。
它揭示了一個與中國香港截然不同的情況，它是一個相對平滑的曲線，不規則性和起伏並不顯著。這反映了一種典型的以國家為中心的方法，在這種方法中，國家機器通常需要一些時間來理解危機，並調動其資源和能力。
在那之後，政府成為控制和根除這一問題的有效機制，導致病例在2020年4月達到峰值後急劇下降。之後德爾塔變種傳播時也大體如此，而最新的奧密克戎變種也是類似的規律(2022年3月29日新加坡進一步放寬防疫措施，在室內仍然要戴口罩，不過室外不需要戴口罩。)
圖2：新加坡2020年-2021年每日新增確診人數趨勢圖
在新加坡於4月和5月實施CircuitBreaker（阻斷器，類似於封城）後，這一峰值過去了。
日常病例主要集中在外來務工(本地稱「客工」)群體。2020年1月初，新加坡衛生部(MOH)提醒所有醫務工作者注意近期從湖北武漢返回的人員的新冠肺炎疑似病例，並在樟宜機場對從武漢航班入境的旅客實施體溫檢測。國家還迅速對所有確診病例實施接觸者追蹤。新加坡應對的另一個主要特點是政府通過及時溝通克服社會中的「恐懼因素」來推進社會心理韌性(Quah2020; Wong and Jensen 2020; Woo 2021)。
當DORSCON變成橙色(新加坡一套傳染病管理方式)時，由於個體對不確定性的厭惡，一些新加坡人當時也反應過度，開始恐慌性購買。新加坡總理李顯龍(Lee Hsien Loong)發表電視講話，用三種不同語言(英語、華語和馬來語)解釋政府的策略，以此安撫全國民眾。
2月中旬，衛生部長顏金勇先生和文化、社區及青年部部長傅海燕女士與教會領袖會面，向他們介紹新冠肺炎疫情的最新情況，並就教會可採取的預防措施提供指導，以降低病毒傳播風險。此外，新加坡政府嚴格執行法律，確保所有旅客和居民遵守隔離令，以控制第一波疫情的傳播。此外，政府還制定了規則禁止提供虛假信息或者妨礙追蹤冠狀病毒接觸者。
新加坡通過「全政府參與」的方式，在保持常態化運作的同時，遏制了病毒的爆發。
但是，從4月開始，每天的感染人數急劇增加，而且在外籍工人宿舍發生了大規模疫情。3月底，當局開始建議市民在公共場所保持安全距離。4月7日，新加坡抗疫跨部門工作小組(Multi-Ministry Taskforce , MTF)實施了一套提高安全距離的措施，稱為「CircuitBreaker」(事實上的封城)，以預防COVID-19在當地傳播增加的趨勢。
除了4月在全國範圍內實施的封鎖外，新加坡「逐步解封計劃」也很好地說明了這種以政府為中心的自上而下的做法，它分三個階段進行：第一階段(安全重新開放)、第二階段(安全過渡)和第三階段(安全國家)。政府監視每個階段的進展，以決定何時進入下一階段是合適的。新加坡於2020年12月底開始重新開放第三階段，由於德爾塔(Delta)病毒的傳播，新加坡於2021年7月22日回到了第二階段(高度警戒)。
新加坡的政府主導的綜合模式也有其弱點和盲點。新冠肺炎疫情在外來務工人員中大規模爆發，表明了社會的弱勢地位引發的負面效應(Woo 2020)。外籍工人中COVID-19病例的急劇增加揭示了新加坡「兩個截然不同的現實」。雖然社會的團體和協會提出了外來務工人員生活條件惡劣的問題，但由於社會在影響主要領域的政策方面的影響力較為薄弱，政治家和官僚們並沒有認真對待這一問題，這使得該問題難以在COVID-19危機之前進入正式政策議程。
對政策和研究的啟示
為回應有關政府與社會關係的前沿辯論，本文通過對中國香港和新加坡的比較研究，探討了不同政府-社會在抗擊COVID-19中的微妙作用。
本文通過對比調查中國香港和新加坡的應對政策，比較兩地的新冠肺炎政策，以了解這兩種截然不同的政府-社會關係對兩地應對新冠肺炎政策的影響。
儘管他們在COVID-19方面的表現都令人印象深刻，但它們採用了不同的路徑和模型。由於兩地的政府與社會結構不同，中國香港採用的是更以社會為中心的方式，而新加坡則採用更以政府為中心的方式。
本研究為學術研究和政府政策提供了啟示。在學術研究方面，它提出了五種未來研究模式中的兩種：治理過程中的政府-社會配置；政策結果和國家社會反饋(Sellers 2011)。它們共同反映了不同政府-社會關係的靜態和動態變化。在前者，本研究中的分析顯示了政府-社會結構如何影響政府所採用的政策工具，顯示了在特定的政府-社會背景下，什麼會起作用，什麼不會起作用。對於後者，通過跟蹤國家與社會的互動，包括中國香港的一些內在衝突和它們在新加坡的協同作用，顯示了政府和社會行動者之間相互作用的動態和變化，以及它們如何影響政策的結果和表現。
在前者，本研究中的分析顯示了政府-社會結構如何影響政府所採用的政策工具，顯示了在特定的政府-社會背景下，什麼會起作用，什麼不會起作用。對於後者，通過跟蹤國家與社會的互動，包括中國香港的一些內在衝突和它們在新加坡的協同作用，顯示了政府和社會行動者之間相互作用的動態和變化，以及它們如何影響政策的結果和表現。
此外，兩地的經驗支持多組態因果關係在比較政策分析中的有用性。
多組態因果關係使我們能夠分解和診斷一些在比較政策分析中經常遇到的複雜觀察結果，通過精確指出一個政策結果可以由多個因素引起，這些因素可能有不同的影響，包括相反的影響，在這個問題上(多結局性)，相同的結果可以由這些因素的不同組合引起(相等性）(Fischer and Maggetti 2017)。在政策比較分析中，應避免過分簡單化和泛化，假定存在單一解決方案或最優模式的陷阱。
為進一步加強比較政策研究，本研究旨在識別多組態因果關係的潛力，並將其作為檢驗不同組態如何導致政策結果的理論和方法視角。
它的使用將極大地提高研究人員在比較不同國家或地區的案例時跨越背景的能力(Brans and Pattyn 2017)，提高外部有效性水平(Radin and Weimer 2018)，從而提高通過為政策轉移吸取可操作的經驗教訓來整合研究和實踐的能力。同時，由於本研究的研究結果是建立在兩個城市的比較案例研究的基礎上，因此建議更多學者研究更多的案例，以提高其效度和信度。
在政策貢獻方面，這兩個案例表明，PNT的三個關鍵行為體——政治家、官僚和社會——都有能力制定（影響）政策應對措施，以應對像COVID-19這樣嚴重的危機。因此，需要對COVID-19的公共政策應對措施作出更廣泛、更具包容性的定義。
政策回應不應僅局限於國家的行動，還應包括社會的成員。
政策回應的總體效果應被視為所有行動和反應的總和，這些行動和反應可以是衝突的或協同的，合作的或對抗的，從而豐富了政府-社會關係研究的觀點(Evanset al. 1985; Migdal 1988)，認識到政府-社會關係共同轉化和共同構成的政府-社會途徑(Migdal 2001)。新加坡是一個政府與社會合作關係的例子，而中國香港屬於合作加對抗的範疇。
決策者和社會可以通過理解政府與社會的互動來極大地擴展他們的政策工具箱。這也將有助於擴大政府仍被視為主導角色的危機決策實踐和研究的範圍(Boin 2009; Ney 2012; Liu and Geva-May 2021)。專業人士和專家並不一定屬於政府-社會和公共-私人劃分下的傳統範疇，他們在推動危機下的政策變化方面的作用和影響力不容忽視(Nohrstedt 2008; Béland 2016; Li and Wong 2019)。
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http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13876988.2021.1978819
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吳木鑾
李光耀公共政策學院副教授、助理院長
黃偉豪
香港中文大學政治與行政學系副教授
原文標題：【治理與反思】政府還是社會，在抗擊新冠肺炎疫情中最重要的是什麼？——基於中國香港與新加坡的比較分析
文章來源：Taylor & Francis Online，2021年12月6日，星期一
作者：吳木鑾，李光耀公共政策學院副教授、助理院長 | 黃偉豪，香港中文大學政治與行政學系副教授
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