在次国家层面，新加坡与中国各省合作机制的建立有力地推动并密切了双方合作关系的发展。目前，双方建有三个政府间合作项目，分别是中新苏州工业园、中新天津生态城和中新（重庆）战略性互联互通示范项目；广州知识城也已于２０１８年升级为国家级双边合作项目，此外还有中新吉林食品区、川新创新科技园等合作项目。新加坡还与山东、四川、浙江、辽宁、天津、江苏、广东、上海等８省市分别建有经贸合作或全面合作机制，同深圳建有智慧城市合作机制，还有无锡工业园、大连货柜码头等等。这些合作机制开创了外国政府与我国次国家层面行为主体合作的全新模式，成为新加坡发展对华经贸、金融以及社会文化合作的重要平台。２００４年中新两国领导人共同启动了副总理级的中新双边合作联合委员会（JCBC），这是目前两国最高层级的双边合作机制，主要就双边合作共同关注的重大议题保持年度磋商。新加坡打破常规，对华采取了与其他国家不同的合作理念，一方面与其城市国家的自然定位有关，在与中国的省级行为体或者城市展开合作方面有体量上的优势，另一方面也凸显了新加坡在发展对华经贸合作乃至全面合作方面灵活的工具理性思维，只要是符合新加坡国家利益的合作方式即可，并不拘泥于外在的形式。
随着中新两国多领域、全方位功能性合作的不断深入，原本鲜有交集的防务与安全领域也逐渐热络。两国建交时，中方曾提议新加坡武装部队可以到海南岛练兵，以消除因新加坡与台湾当局之间的“星光计划”练兵问题而造成的政治敏感性。不过，由于美国的反对，这一提议未能落地实施。新加坡之所以遵从美国的压力，一方面是基于价值层面的选择，另一方面则是出于工具层面的考量，认为目前只有美国可以提供它所需要的安全保障。近年来，中国在地区与全球层面影响力的不断提升，让新加坡意识到在防务安全领域中国已经是绕不过去的合作对象，而中国自身实力的增强也强化了与周边各国在防务领域拓展合作的自信，基于共同的考虑两国在防务安全合作领域逐步走近。针对美国使用新加坡樟宜军事基地的问题，新加坡国防部长黄永宏在２０１７年香格里拉对话会上指出外国军队使用樟宜军港“不是个排他的信念”。２０１９年１０月两国签署了新的防务交流和安全合作协议，显著提升双边防务合作并使合作更加制度化。防务领域合作层级的提升，在一个侧面反映了两国防务合作关系的进展，不过双方只是在可以接受的功能合作领域靠近，依然带有浓厚的工具理性色彩，并未突破彼此的价值偏好底线。
新加坡发展与中国关系的影响因素：价值理性的视角
有学者在讨论新加坡与中国关系时曾指出，“新加坡从来没有站在自己的立场上处理和应对中国的问题，早期的中新关系更像是大象和跳蚤的互动”。事实上，新加坡在处理对华关系之时从来都没有失掉原则和立场，而是始终将国家安全、地缘政治、国家利益和国际地位的巩固与提升作为基本考量。早在２０世纪５０年代到６０年代中期新加坡建国之初的一段时间里，李光耀曾希望借助中国的力量来抗衡马来西亚总理东姑拉曼的势力，以实现其政治抱负，所以多次对中国示好。考虑到与马来西亚和印尼的关系，中国政府采取了相对谨慎的态度。１９６２年周恩来在给李光耀的回复中明确指出：“中新建交恐怕有困难……我们是可以等待的。”出于新加坡独立后经济发展以及获取安全保障的需要，加上中国外交在６０年代中期的左倾化，１９６６年以后李光耀很快把目光转向了美国。这显示出其在外交上对中国的价值判断已经有了较大幅度的调整，进而影响到随后十年的双边关系。
１９７８年１１月，邓小平访问新加坡。在会谈中，邓小平阐明了中国在接下来时间里的东南亚政策，李光耀也抓住机会向邓小平表达了其对过去十多年中国外交与华侨政策的看法，并建议中国停止对东南亚共产党游击队的支持。回望历史，不难发现李光耀当时建议所蕴含的明显的价值色彩。在新加坡发展与中国关系的几十年中，这种价值偏好始终都没有改变，而且在不同的历史时期和不同的领域还被赋予新的特点。
首先，国内族群关系以及华人身份对早期新加坡处理对华关系的影响。１９７８年邓小平到访新加坡时的整个行程让他明显意识到这个华人人口占７５％的国家，“并不想在其更强大的邻国面前显得过于亲华”。新加坡是中国以外世界上唯一的华人占多数的国家，新加坡政府在２０世纪７０年代末期开始实行的讲华语运动以及后来对儒家价值观的推崇让不少国家认为新加坡有“中国情结”。事实上这是误读了当时新加坡的国家语言与文化政策，并且一厢情愿地以血缘情感为标准来界定新中关系。新加坡虽然是华人为主体的社会，但南迁以后华人的传统文化、价值取向以及行为方式都已经在多元文化、多元宗教和多元族群的浸润中实现了更多的创新发展，从而形成了独具新加坡特色的“南洋风味”。
在对华高层交往中，新加坡的领导人在早期都会特别强调这个多元族群国家的“新加坡”属性，而非华人社会属性。李光耀首次访华就特别提出官方场合要全程讲英语，以避免国内其他族群对此的反弹。而即便是在当前新加坡族群关系稳定、族群和谐的大环境中，虽然新加坡的领导人和各部部长大都拥有双语甚至多语言能力，但是在访华或者接见中国代表团时依然会以英语作为主要的工作语言。这一方面是长期以来形成的语言传统，另一方面则是对其他族群情感的考虑。李光耀１９７６年访华期间，华国锋曾送给他一本关于１９６２年中印战争的书作为礼物，李光耀最终没有接受。他解释说是因为新加坡有印裔居民，书中观点又较为敏感，如果将此书带回新加坡将对族群关系造成不当影响。因为“新加坡是一个多元族群社会，所以它所采取的平衡做法，不仅是针对外部形势，也是基于内部的敏感情况”。
其次，周边国家的马来属性及由此形成的区域环境决定了中新建交前新加坡对华关系的价值取向。“新加坡……是一个移民社会，这意味着其他国家将以为，我们的心目中不是以本国的利益为依归，而是支持我们祖先的祖国。”这是１９４９年以后，新加坡乃至东南亚其他族群对华人的基本观点。不论是对以华人为主体的新加坡社会的其他族群而言，还是对其周边邻国的非华人族群而言，都会对新加坡有没有可能成为东南亚华人的“另一个中国”而心存疑虑。而新加坡周边这些国家在冷战时期大都与新中国保持着敏感而紧张的关系，所以如何处理同周边各国的关系决定着新加坡的国家安全以及生存和发展，也影响到国内各族群之间的关系走向。１９９０年１０月新加坡与中国建交，成为东盟国家中最后一个与中国建交的国家，在形式上化解了国内族群以及周边马来人国家对新加坡与中国特殊关系的担忧。至今，与华人、中国等相关的内容依然是新加坡外交中需要谨慎处理的议题，以免引起邻国的误解。李光耀曾说他对中国的关注是为了新加坡长远的国家利益。所以，以国家利益作为基本出发点的价值考量规约了新加坡外交体系中的对华政策，并最终确保了这个多元族群社会在复杂的内外环境中的稳定与和谐。
再次，冷战时期李光耀基于冷战格局所采取的对美与对华政策是其价值偏好的直接体现。二战时期，美国在太平洋战场上的胜利让年轻的李光耀产生了深深的好感，但是冷战初期致力于反殖民主义、寻求民族独立自主的李光耀则对美国当时霸道的全球政策充满了排斥。１９６１年中情局在新加坡的一些行动加深了李光耀的这种反感，当时他并不认同美国人在亚洲对抗共产主义的做法，这种做法也未激发其与美国合作的热情。但是，在其赢得选举以后，马来亚共产党的活跃以及新加坡岛内左翼政党民意支持度的高涨已经对人民行动党的执政地位构成了较大的压力，彼时李光耀对东南亚地区共产主义和左翼力量的态度便发生了转变。１９６５年５月，李光耀在印度召开的一个由亚洲社会主义领导人参加的会议上表明了支持美国介入越南的立场。为了表达对美国在越南军事行动的支持，１９６６年初新加坡允许在越南的美国军人到新加坡度假。这一系列举动引起了美国人的注意。美国当时负责东亚事务的助理国务卿邦迪（William Bundy）开始与李光耀接触，并最终说服李光耀在１９６７年访美。
１９６７年１０月，李光耀首次以新加坡总理身份出访美国即产生了“强烈的印象”，在随后连续三次赴美访问中，李光耀对美外交理念逐渐成熟，基本奠定了延续至今的对美政策，他还与美国领导人建立了良好的个人关系。在当时，李光耀对美国的依赖更多的是在“反共”问题上，他认为虽然美国在越南失败了，但是“如果没有美国的介入，东南亚国家对抗共产主义势力的毅力和决心恐怕早已消亡，东南亚也将不可避免走上共产主义道路”。李光耀始终认为正是美国在东南亚的存在，才让东盟得以成立并在十多年的时间里逐步孕育出较具活力的新兴市场经济体，为后来新加坡的腾飞创设了相对安全稳定的地区环境。事实也证明，１９６６年以后李光耀在外交上的价值转向帮助新加坡实现了立国初期所希望达成的经济与安全目标，并赢得了超出预期的地区与国际影响力。
正是基于此，李光耀及其领导下的新加坡在１９６６年到１９７５年间与中国保持了较大的距离。直到７０年代随着中国国内政治状况的变化以及中美、中日关系的改善，李光耀才开始重新考虑改善对华关系的必要性。虽然在这十年里中国的外宣话语中曾多次对新加坡进行直接的批评，但是中国领导人自始至终都没有忽视新加坡的价值。所以，当新加坡有改善对华关系意向时，中国政府就敏锐地捕捉到机会，邀请新加坡领导人访华。基于本国国家利益的需要以及对中方善意和冷战大环境下大国博弈格局转变的呼应，新加坡外交理性中的价值判断开始将中国纳入了可以“合作”的范畴。如果将１９７６年李光耀首次访华看做试探的话，１９７８年邓小平的回访则从根本上打消了李光耀的疑虑，从此开启了对华关系的新阶段。
最后，东盟框架下的区域地缘环境以及大国博弈的全球环境决定了新时期新加坡的对华政策取向。当中国和平崛起成为２１世纪初影响力最大的地缘政治事件时，周边国家对中国的认知也从中国改革开放初期的共赢发展心态逐渐转变为疑虑甚至恐惧，而美国作为冷战后唯一的全球超级大国自然也不会无视潜在战略竞争对手的腾飞。在经历了１９９７年的亚洲金融危机，与中国度过了十年左右的蜜月期后，自２００９年开始一些东南亚国家在域外大国的支持下利用南中国海领土争端再次炒作“中国威胁”，使得这一地区热点议题持续发酵，严重影响了中国与周边国家尤其是南中国海周边国家的关系。新加坡作为区域内国家，也出于自身国家利益的考虑做出过相应表态。比如李光耀就曾经公开表态支持美国重返亚太，以平衡中国崛起可能出现的地区力量失衡，再后来菲律宾将南海议题提交国际仲裁时，新加坡政府再次表达了希望当事国能依托国际法来解决南中国海争端的立场。如此种种带有价值偏好的表态，在很大程度上对于地区局势以及中新关系的发展都造成了或多或少的负面影响。
特朗普执政期间，在多边主义、全球开放型经贸发展方面屡次打破传统，被舆论指为“开倒车”。而对于新加坡这样一个严重依赖外部市场和多边框架的小国而言，弱化全球化和多边主义、破坏既有的自由贸易规则造成的不确定性无疑是前所未有的。尤其是一直希望能够和中美两国都做朋友却突然面对中美贸易战越演越烈的困局，使新加坡不得不审慎思考其外交理性中的价值逻辑问题。２０１７年９月，在中国共产党十九大前夕，新加坡总理李显龙受邀访华，并接受委托给美国领导人传话，扮演了非常积极的沟通角色。李显龙在访美期间，就中美关系、“一带一路”、全球自由贸易等议题向特朗普表达了新加坡的立场，并规劝美国提升与中国关系、支持“一带一路”倡议。２０２０年７月２８日李显龙在参加美国智库的视频座谈会时，再次明确表达了希望中美关系稳定的愿望，而他此前发表在《外交事务》杂志的文章也深刻阐明了新加坡对中美对抗的担忧。
所有这些似乎都预示著新时期新加坡的外交趋向正在发生微妙的转变，但是却又恰恰印证了新加坡外交的理性逻辑。变化的只是外在的形式，但是其内在的逻辑却是一以贯之的。换言之，新加坡的外交理念、政策和行为即使有多重的呈现方式，或者是坚持客观中立、奉行大国平衡，或者是两方下注、与中美都做朋友，其工具性的理性追求始终是不变的，即维护新加坡的国家利益，确保其国家的安全与发展，而这也正是其价值偏好的外在表现形式。除此之外，星光计划（新加坡在台湾岛内练兵的代号）、马六甲海峡困局、新冠疫情危机中的合作、“一带一路”等都是影响中国与新加坡关系的一些或隐或显的变量，而所有这些变量背后所承载的新加坡的价值偏好将成为未来影响其对华政策走向的重要条件。
结论
综合来看，几十年来新加坡发展对华关系是其国内因素与所处的地区与国际环境因素叠加交互影响的结果。在与中国关系有积极互动的时期，既有工具理性的功能合作考虑，也有价值理性的选择偏好。当双边关系不太融洽的时候，价值偏好的转变造成双方对彼此的认知发生错位而影响到正常的交往与合作。不论是面对冷战的大背景还是后冷战时代的多元化世界或者进入新世纪以后中国迅速崛起的客观现实，新加坡的对华外交选择都充满了这种二元理性双重叠加的纠结与矛盾，也蕴含着二者共生的协调与智慧。比如新加坡在本次新冠疫情期间与中国开通了“快捷通道”，是首个与中国达成此安排的东南亚国家；虽然受疫情冲击较大，但是双方的高层互动不仅没有中断还保持了高频次沟通。这一方面是基于彼此的功能合作需要，另一方面也反映了双方在应对新冠疫情这类全球性问题上已经逐步达成了价值层面的共识，这对于双方而言无疑是很大的进步。
当前，新加坡领导层面临新旧更迭的过渡，第四代领导团队能否延续李光耀时代外交的智慧与传统、将把新加坡带向何方，一直是舆论关注的焦点。对于小国而言，围绕价值理性偏好而采取的功能合作选择仍将是未来新加坡外交走向的基本立足点，也是新加坡能否在大国博弈的严峻环境中安身立命的根本所在。随着中美关系面临越来越大的不确定性，新加坡未来如何在美国和中国之间继续寻求最佳的平衡点，是否可以在对华关系中做到工具层面的功能合作与价值层面的偏好并举，关键还是看未来新加坡的国家利益所在，看新加坡作为小国的生存与发展诉求。厘清这一点也是中国推动与新加坡外交关系进入新阶段的基本前提和重要参照。而对于新加坡而言，经历过２０２０届大选的历练以及新冠疫情冲击等更为复杂的内外压力的第四代领导团队，能否在这个纷繁复杂的时代继续走出一条新加坡特色的可持续发展之路和小国大外交之路，不仅决定着新一代领导团队的政治前途，也决定着后李光耀时代新加坡的发展走向。（责任编辑：李济时）
注释略。
来源：《当代世界社会主义问题》2021年第1期。
