疫情衝擊下，各國政府採取了多種積極的應對措施，一方面，實行寬鬆的貨幣財政政策，如降利息，增加貨幣的供應以注入流動性，另一方面，施行各種抗疫措施，給家庭和公司提供大規模的援助。所有的這些舉措都需要政府花費巨大的資產。那麼，這些資產由何而來？大部分政府是通過舉債或量化寬鬆的方式來籌資，如美國、歐元區、英國和日本的央行資產負債表在三個月內擴張了5萬億美元，這個規模本應是他們在2008年以後十幾年時間慢慢地積累擴充到的。這當然給未來的世界經濟帶來了很大的不確定性。
與眾不同的是新加坡，它取出了一部分的政府的儲備資產以應付這一危機，這是一條不同的路。因為疫情，新加坡前後兩次動用了儲備資產，一次是2020年4月份動用了新幣210億，另一次是2020年6月動用了新幣310億。在此之前，新加坡政府僅僅動用過一次儲備資產[1]。在2009年1月，為了緩解全球金融危機的衝擊，政府第一次取出了新幣40億的儲備資產用於財政開支。但是之後隨著經濟的強有力復甦，新加坡的財政收入還不錯，新加坡政府在2011年2月的時候還回了這40億新元的儲備資產。所以，此次因為新冠疫情而動用的520億儲備資產，是新加坡政府有史以來第一次非常大規模的動用，但還未歸還的儲備資產。
正是由於擁有大量的國家儲備資產，新加坡政府有著世界其他絕大多數國家政府沒有的強有力的經濟保障和支撐，才能在每次危機中化險為夷。這也是新加坡健全的金融體系聞名世界的原因之一。本文將系統地來解讀新加坡政府的整個國家儲備資產規模、管理方式、以及其在國家發展中起到的作用。
新加坡政府國家儲備資產規模
新加坡國家儲備資產分為二個部分，一個部分是實物資產，如政府擁有的土地及土地之上的建設物。另一個部分是金融資產，如現金、有價證券和債券。當然，新加坡政府也有一些負債，包括：新加坡政府債券和新加坡政府特殊債券。但是新加坡政府的負債在本質上不能算做是真正的負債，主要是因為：新加坡政府債券發行的目的是用來建立本地的無風險金融產品，好讓本地的金融產品可以對標政府無風險利率，無風險利率是每一個金融市場都需要的最基礎的利率。新加坡特殊債券是政府發行給本地的公積金機構，用此特殊債券的資金導向新加坡政府投資公司，以做長期的投資。因此，這些負債只是作為工具存在，並不是因為需要這些資產進行花銷而產生的負債。
關於實物資產中最重要的土地，新加坡政府對外宣稱無法提供準確的價值，因為市場價格一直在變動，每塊地的價格在很大程度上取決於未來出售時的規劃用途。所以，新加坡政府只對即將要對外出售的土地進行估價。因此，對於這部份資產，沒有相應的準確的資產數額。
對於金融資產，從短期可變現資產來說，截止2021年4月底，新加坡政府擁有的儲存在新加坡金融管理局（央行）的外匯資產為5131億新元。對於長期投資的資產：截止2020年3月底，新加坡政府在淡馬錫控股管理下的凈資產為3060億新元。對於新加坡政府投資公司的總資產，新加坡財政部只是披露其管理的國家儲備資產遠大過美元1000億。除此之外，新加坡政府沒有做具體的數額披露，但是說明了不披露的原因是因為對於國家有著戰略意義的儲備資產都存在於三間機構：新加坡金融管理局（央行）、淡馬錫控股和新加坡政府投資公司。金融管理局和淡馬錫控股的資產都有很及時和詳細的披露，如果再對新加坡政府投資公司的資產進行同樣的披露，就等於說完全公開了新加坡政府的儲備資產數額。從國家金融安全的角度來說，這樣做是不太合適的。在經濟動盪脆弱的時期，詳實的數據給國際的資本投機者攻擊新加坡元提供了便利。
新加坡政府的儲備資產規模（表一）大約在9521億新元以上（7159億美元以上）外加土地資產。迄今為止，新加坡政府動用過但還未歸還的儲備資產為520億新元（391億美元），都是在2020年疫情期間應對危機所用。
表一：新加坡政府的儲備資產規模及動用情況（以每美元1.33新幣計）
數據來源：新加坡金融管理局官網和新加坡財政部官網 數據來源：新加坡金融管理局官網和新加坡財政部官網
新加坡政府對儲備資產的管理方式
新加坡政府對於其儲備資產，是通過其三個機構：金融管理局、新加坡政府投資公司和淡馬錫控股來進行管理的。三個機構有不同的資金來源、投資目的和投資策略，但通過協同合作來實現國家資產和國家總體利益的最大化。
作為新加坡央行的金融管理局管理著新加坡的外匯儲備，即上面所提到的5131億新元外匯資產。這些資產主要用於：1）對貨幣的公開市場操作，以使新元匯率保持在規定範圍內浮動。2）調節市場中新元的流動性。3）持有一些國際貨幣和金融組織的權益資產，如聯合國國際貨幣基金組織（IMF）和國際清算銀行（BIS）。金融管理局的外匯資產對於維持新加坡金融市場體系及其穩定和安全性發揮著最為主要的作用。
對於資產超過金融管理局短期需要的部分，就會分配到新加坡政府投資公司和淡馬錫控股進行長期投資。其中淡馬錫控股的資產主要來源於國有資產私有化變現資產，因此其投資的主要目標是實現長期的股東資產回報最大化，投資組合是回報率偏高但風險也偏大的全球化的上市股權和另類投資（如私有股權等）。而對於新加坡政府投資公司來說，他的資產來源是前面所提到的政府債券和政府特殊債券，國有土地出售收入和政府財政盈餘。相應地，他的投資目的就是長期為資產進行保值，取得超過國際通脹率的投資回報率。所以他的投資組合就包含了大量的全球高質量固定收益類投資。
圖一：新加坡政府投資公司回報率及與對標組合比較
來源：新加坡政府投資公司年報2019-2020年
圖二：淡馬錫控股股東回報率 (截止2020年3月31日)
來源：淡馬錫控股年報2019-2020年
從目前的投資成果來看，在一個較長的時期內，新加坡政府投資公司（圖一）和淡馬錫控股（圖二）都實現了自己的投資目標，新加坡政府投資公司的回報率超過或持平於其對標的組合。淡馬錫控股更是實現了30年以上回報率14%。
新加坡國家儲備資產在國家發展中起到的作用
根據新加坡憲法規定，在每年的財政預算中，新加坡政府可以取用國家儲備資產長期回報率的一半用作當年的財政開支。一方面，可以為新加坡政府在經濟不景氣時提供經濟支持，使政府免於舉債過度、經濟緊縮，也使財政開支相對穩定和均衡，有利於經濟的長期穩定的發展。另一方面，長期回報所剩的另一半用於再投資，使國家儲備資產長期來看實現保值增值。
在儲備資產中屬於往屆政府積累的資本金動用方面，新加坡憲法規定，此部分資產的唯一合法用途是用作關於土地的項目，包括向外土地開拓（填海）、地下土地拓展和土地收購。雖然新加坡的儲備資產在為國家進行土地拓展方面不太為人所知，但是所取得的成果和意義都是相當巨大的。新加坡的國土面積從1965年獨立時的581.5平方公里，增長到了2020年底的728.3平方公里（圖三），人們也許感受到了其國土面積的擴大，但是鮮有人知道，這背後的經濟來源完全來自於新加坡的國家儲備資產。
值得一提的是，雖然在土地拓展方面的投入巨大，但新加坡國家儲備金並未減少，因為政府在土地銷售方面也是取得了不錯的利潤回報，而這些回報又進行長期的金融資產再投資，如此進行良性循環，促使土地資產和金融資產的長期雙向增長。
圖三：新加坡國土面積歷年增長情況
來源：https://data.gov.sg/dataset/total-land-area-of-singapore
綜上所述，新加坡大規模的國家儲備資產對於國家具有重大的意義。國家儲備資產可以在危機時成為政府可以依賴的最重要的資產，也可以在平常的政府開支中扮演著很重要的角色，在國家國土拓展方面發揮著不可替代的作用。與此同時，新加坡運用了良好的制度、優秀的人才和管理，在原本很小的國土範圍內積累了財富，這些財富又幫助這個國家實現了國土的拓展，這些拓展的國土，又使國家增大了本國的經濟容量，產生更多的金融財富。一切的良好循環的根本點在於良好的制度，這也許是其他國家需要學習的出發點，因為沒有最開始的好的制度，這一切都無從開始。
[i] 2008年10月，在全球金融危機下，為了重建資本市場信心，新加坡政府承諾動用新元1500億新幣的儲備資產，為新加坡境內所有的銀行存款進行擔保。但是因為新加坡健全的金融系統，截止2010年12月31日（擔保過期日），任何儲備資產都未動用過。
作者謝娜：FCCA，新加坡CA，前新加坡公共政策研究院執行總裁，現新加坡會計師事務所執行董事。
