首先，政府能力影響政府應對COVID-19危機的速度，以及政府調動了多少衛生資源。自冠狀病毒發現以來，政府的首要行動就是遏制病毒。所有政府都強調在邊境和高危地區進行健康監測。然而，對這些病例的進一步研究表明，汲取和行政能力水平不同的政府在衛生監測何時開始以及政府行動在何時停止方面存在分歧。汲取和行政能力強的政府在應對疫情、動員和協調其他衛生資源以遏制病毒方面更加積極主動。新加坡、韓國和中國台灣在中國向世界衛生組織通報潛在的冠狀病毒後3天內積極建立健康監測。除了健康監測，這三個政府都集中精力動員其他衛生資源，積極檢測和阻止病毒。新加坡選擇擴大其接觸追蹤能力；韓國強調擴大大規模測試的試劑盒；中國台灣則側重於動員個人防護裝備（特別是口罩）來預防病毒。這三個政府關注的不同衛生資源是其先前存在的基礎設施能力的結果。
相比之下，行政能力有限的政府之後才發布了回應。印度尼西亞直到2020年1月底才開始健康監測，比能力強的政府晚了將近一個月。整個二月，印度尼西亞發布了一些與邊境相關的法規（例如，旅行警告，旅行禁令，拘留移民工人）。沒有全面的計劃或資源動員來遏制病毒。政府官員也沒有意識到危機的緊迫性。印度尼西亞只是在3月份才做出反應，當時該國剛剛經歷了第一次疫情爆發。泰國的能力也比較有限。在所有案例中，泰國的政府能力水平和汲取能力排名最低（Hanson&Sigman，2020）。泰國是中國以外第一個確診COVID-19的國家。然而，與印度尼西亞形成對比的是，一旦發現冠狀病毒，泰國表現出更快的反應，並於1月初開始健康監測。儘管如此，儘管早期實施了健康監測，但泰國並沒有積極主動地全面調動其他衛生資源。泰國確實在1月和2月加強了實驗室診斷能力。它還試圖擴大其大規模檢測能力，但由於無法在政府和地方兩級調動足夠的實驗室資源而未能取得成功。與韓國的試驗性擴張計劃相比，泰國的努力明顯不足。韓國的總體政府能力排名最高，汲取能力也高於泰國。當泰國在2020年3月首次爆發疫情時，診斷和檢測能力也被證明是不足的。印度尼西亞和泰國在第一次疫情爆發後更廣泛地動員了社會。
第二，政府能力影響政府利用各種政策工具的程度。汲取能力和行政能力較高的政府在早期階段開發了更廣泛的政策工具。關於相同的政策目標（例如健康監測或大規模測試），高能力政府比低能力政府部署更多的政策工具。新加坡、中國台灣和韓國一開始都集中在幾種政策項目類型上，並且在每種政策項目類型中結合了各種政策工具。另一方面，行政能力有限的政府在病毒風險水平已經很高的情況下，對危機的反應更為積極，它們往往立即採取嚴厲措施，例如限制社會距離措施，這通常意味著使用許多強有力的權威工具。泰國和印度尼西亞在2020年3月首次爆發疫情時，都立即回到了嚴重依賴權威工具的狀態。
高政府能力案例:積極主動的回應和全面的政策工具
新加坡：作為一個對SARS有豐富經驗的政府，新加坡在1月2日迅速啟動了應對系統。首例冠狀病毒病例發生在1月23日，政府對此加大了限制措施的力度。儘管採取了這些措施，2月4日還是出現了第一個本地病例。新加坡2月29日有100例，3月11日有178例。新加坡甚至在第一例確診病例出現之前就制定了預防措施，並沿著兩種主要的政策項目類型：邊境衛生監測和衛生資源（即接觸者追蹤）制定了預防措施。
韓國：韓國積極應對COVID-19。2020年1月3日，韓國疾病預防控制中心（KCDC）已經成立了針對武漢發現的肺炎的專責小組，在機場建立了健康監測系統，並發布了報告標準指南。第一例確診病例發生在大約兩周後的1月20日。韓國的第一次疫情發生在2月下旬，是大邱宗教集會的結果。2019年3月11日至3月11日期間，韓國出現了第一次大規模爆發的19例冠狀病毒疾病，當時韓國記錄了7755例，19例。在早期階段，韓國非常重視在邊境進行大規模檢測和健康監測。目標是檢測和治療所有可疑病例。政府與私營公司合作擴大大規模檢測能力。
中國台灣：由於有SARS的經驗，中國台灣在應對任何可能的流行病緊急情況時都很謹慎。在世界衛生組織獲悉中國大陸有新型冠狀病毒傳播之前，中國台灣已經開始應對這種不確定的疾病，並於2019年12月31日對來自中國武漢的所有入境旅客實施機上篩查。此外，在2020年1月21日第一例確診病例出現之前，中國台灣政府就啟動了流行病控制中心（CECC），提高了公眾對該病毒的認識，並獲得了醫療用品。中國台灣最初的反應集中在三種政策項目類型上：衛生資源（即口罩）、衛生監測和檢疫。
低政府能力案例:消極被動的回應和有限的政策工具
泰國：泰國是中國以外第一個確診COVID-19的政府（首例於2020年1月8日發現，1月13日確診）。儘管泰國很早就發現了第一例病例，但在整個1月和2月，病例增長緩慢。泰國的第一次大規模疫情在3月11日前一周出現。因此，儘管2020年3月11日有59例病例，但到3月底累計確診病例已超過1800例。在首次國內疫情爆發之前，沒有發現重大和積極的公共衛生干預措施。在早期階段，一個明顯的重點是在機場、旅遊景點和醫院進行積極的健康監測。另一個不太引人注目的早期努力是1月分內部實驗室診斷能力的發展（用於RT-PRC檢測）。
印度尼西亞：印度尼西亞對COVID-19的初步反應不如本文分析的其他四個政府積極。3月2日第一例確診病例發生後，印尼政府沒有採取什麼措施，但疫情反應迅速。到3月11日，已有34例確診病例。印度尼西亞在3月13日宣布COVID-19大流行後，才成立了快速反應小組，以協調機構間減輕COVID-19的影響。同一天，世界衛生組織致信印尼總統，敦促他加強該國的應急響應。2020年1月至3月期間，印度尼西亞沒有任何遏制該病毒的全面計劃。印度尼西亞於2020年1月27日發布了第一項公共措施，政府主要關注與邊境有關的措施，包括邊境控制和健康監測。
討論與啟示
COVID-19大流行暴露了政府績效的優劣。一個政府對COVID-19的反應受到了其先前存在的政治制度的限制。為什麼政府對COVID-19的反應會變化？本文重點討論政府能力的作用，即一個政府組織其官僚機構，通過公共政策汲取和重新分配社會資源，以實現預期政策成果的基本能力。本研究關注的是，在COVID-19危機的早期階段，政府能力如何在塑造五個亞洲政府的政策反應中發揮作用。COVID-19危機早期的一個區辨特徵是巨大的不確定性。由於當時信息較少但不確定性較高，毗鄰中國的政府不得不根據他們對這場危機的看法組織應對。
政府能力影響應對危機的時機、政府對需要調動政府資源的政策項目類型的重視程度，以及選定的政策項目類型中使用的政策工具的多樣性。具有高能力的政府更有可能積極應對COVID-19，在其應對政策中調動和協調政府資源，並在選定的政策活動類型中使用各種政策工具。另一方面，能力低導致被動反應，使用有限的政策工具（並嚴重依賴權威工具），更多地依賴限制性的政策項目類型，而不是進一步的能力建設。本文追蹤了五個能力水平不同的政府的政策反應：高能力的是新加坡、韓國和中國台灣，低能力的是印尼和泰國。發現，隨著COVID-19疾病風險的增加，早期的政策設計基礎設施將政府鎖定在一條特定的應對路徑上。更有能力的政府繼續擴大已經全面的政策配置，並增加更多類型的政策項目。能力較差的政府也會擴展他們的政策項目類型，但是他們會反覆使用相同的工具。
這篇文章有助於彌合政府能力文獻和政策設計文獻之間的差距。現有的學術研究強調了政府能力對於實現理想的政策結果是多麼重要，但大多數研究通過政策執行和政策結果的視角來審查政府能力的來源和強度（Besley&Persson，2009；Geddes，1994）。政策過程的研究，特別是政策設計，主要是由政策學者主導的（Howlett等，2015）。本文結合最近的努力，將政府能力的分析重點從實施階段轉移到政策設計階段（Meckling&Nahm，2018），特別是在危機管理的背景下（Mao，2021）。通過揭示從政府能力到政策設計的內生聯繫，本文指出了政府能力在政策過程中的重要性。
（文獻來源：Yen, W.-T., Liu, L.-Y., Won, E., & Testriono. (2022). The imperative of state capacity in public health crisis: Asia's early COVID-19 policy responses, Governance. Accepted: 18 April 2022: 1–22. DOI: https://doi.org/10.1111/gove.12695）.
（文章原載於微信公眾號 治理學術）
（原標題為：【治理與反思】政府能力在應對公共衛生危機中的重要性——亞洲早期應對COVID-19政策）
