首先，政府能力影响政府应对COVID-19危机的速度，以及政府调动了多少卫生资源。自冠状病毒发现以来，政府的首要行动就是遏制病毒。所有政府都强调在边境和高危地区进行健康监测。然而，对这些病例的进一步研究表明，汲取和行政能力水平不同的政府在卫生监测何时开始以及政府行动在何时停止方面存在分歧。汲取和行政能力强的政府在应对疫情、动员和协调其他卫生资源以遏制病毒方面更加积极主动。新加坡、韩国和中国台湾在中国向世界卫生组织通报潜在的冠状病毒后3天内积极建立健康监测。除了健康监测，这三个政府都集中精力动员其他卫生资源，积极检测和阻止病毒。新加坡选择扩大其接触追踪能力；韩国强调扩大大规模测试的试剂盒；中国台湾则侧重于动员个人防护装备（特别是口罩）来预防病毒。这三个政府关注的不同卫生资源是其先前存在的基础设施能力的结果。
相比之下，行政能力有限的政府之后才发布了回应。印度尼西亚直到2020年1月底才开始健康监测，比能力强的政府晚了将近一个月。整个二月，印度尼西亚发布了一些与边境相关的法规（例如，旅行警告，旅行禁令，拘留移民工人）。没有全面的计划或资源动员来遏制病毒。政府官员也没有意识到危机的紧迫性。印度尼西亚只是在3月份才做出反应，当时该国刚刚经历了第一次疫情爆发。泰国的能力也比较有限。在所有案例中，泰国的政府能力水平和汲取能力排名最低（Hanson&Sigman，2020）。泰国是中国以外第一个确诊COVID-19的国家。然而，与印度尼西亚形成对比的是，一旦发现冠状病毒，泰国表现出更快的反应，并于1月初开始健康监测。尽管如此，尽管早期实施了健康监测，但泰国并没有积极主动地全面调动其他卫生资源。泰国确实在1月和2月加强了实验室诊断能力。它还试图扩大其大规模检测能力，但由于无法在政府和地方两级调动足够的实验室资源而未能取得成功。与韩国的试验性扩张计划相比，泰国的努力明显不足。韩国的总体政府能力排名最高，汲取能力也高于泰国。当泰国在2020年3月首次爆发疫情时，诊断和检测能力也被证明是不足的。印度尼西亚和泰国在第一次疫情爆发后更广泛地动员了社会。
第二，政府能力影响政府利用各种政策工具的程度。汲取能力和行政能力较高的政府在早期阶段开发了更广泛的政策工具。关于相同的政策目标（例如健康监测或大规模测试），高能力政府比低能力政府部署更多的政策工具。新加坡、中国台湾和韩国一开始都集中在几种政策项目类型上，并且在每种政策项目类型中结合了各种政策工具。另一方面，行政能力有限的政府在病毒风险水平已经很高的情况下，对危机的反应更为积极，它们往往立即采取严厉措施，例如限制社会距离措施，这通常意味着使用许多强有力的权威工具。泰国和印度尼西亚在2020年3月首次爆发疫情时，都立即回到了严重依赖权威工具的状态。
高政府能力案例:积极主动的回应和全面的政策工具
新加坡：作为一个对SARS有丰富经验的政府，新加坡在1月2日迅速启动了应对系统。首例冠状病毒病例发生在1月23日，政府对此加大了限制措施的力度。尽管采取了这些措施，2月4日还是出现了第一个本地病例。新加坡2月29日有100例，3月11日有178例。新加坡甚至在第一例确诊病例出现之前就制定了预防措施，并沿着两种主要的政策项目类型：边境卫生监测和卫生资源（即接触者追踪）制定了预防措施。
韩国：韩国积极应对COVID-19。2020年1月3日，韩国疾病预防控制中心（KCDC）已经成立了针对武汉发现的肺炎的专责小组，在机场建立了健康监测系统，并发布了报告标准指南。第一例确诊病例发生在大约两周后的1月20日。韩国的第一次疫情发生在2月下旬，是大邱宗教集会的结果。2019年3月11日至3月11日期间，韩国出现了第一次大规模爆发的19例冠状病毒疾病，当时韩国记录了7755例，19例。在早期阶段，韩国非常重视在边境进行大规模检测和健康监测。目标是检测和治疗所有可疑病例。政府与私营公司合作扩大大规模检测能力。
中国台湾：由于有SARS的经验，中国台湾在应对任何可能的流行病紧急情况时都很谨慎。在世界卫生组织获悉中国大陆有新型冠状病毒传播之前，中国台湾已经开始应对这种不确定的疾病，并于2019年12月31日对来自中国武汉的所有入境旅客实施机上筛查。此外，在2020年1月21日第一例确诊病例出现之前，中国台湾政府就启动了流行病控制中心（CECC），提高了公众对该病毒的认识，并获得了医疗用品。中国台湾最初的反应集中在三种政策项目类型上：卫生资源（即口罩）、卫生监测和检疫。
低政府能力案例:消极被动的回应和有限的政策工具
泰国：泰国是中国以外第一个确诊COVID-19的政府（首例于2020年1月8日发现，1月13日确诊）。尽管泰国很早就发现了第一例病例，但在整个1月和2月，病例增长缓慢。泰国的第一次大规模疫情在3月11日前一周出现。因此，尽管2020年3月11日有59例病例，但到3月底累计确诊病例已超过1800例。在首次国内疫情爆发之前，没有发现重大和积极的公共卫生干预措施。在早期阶段，一个明显的重点是在机场、旅游景点和医院进行积极的健康监测。另一个不太引人注目的早期努力是1月分内部实验室诊断能力的发展（用于RT-PRC检测）。
印度尼西亚：印度尼西亚对COVID-19的初步反应不如本文分析的其他四个政府积极。3月2日第一例确诊病例发生后，印尼政府没有采取什么措施，但疫情反应迅速。到3月11日，已有34例确诊病例。印度尼西亚在3月13日宣布COVID-19大流行后，才成立了快速反应小组，以协调机构间减轻COVID-19的影响。同一天，世界卫生组织致信印尼总统，敦促他加强该国的应急响应。2020年1月至3月期间，印度尼西亚没有任何遏制该病毒的全面计划。印度尼西亚于2020年1月27日发布了第一项公共措施，政府主要关注与边境有关的措施，包括边境控制和健康监测。
讨论与启示
COVID-19大流行暴露了政府绩效的优劣。一个政府对COVID-19的反应受到了其先前存在的政治制度的限制。为什么政府对COVID-19的反应会变化？本文重点讨论政府能力的作用，即一个政府组织其官僚机构，通过公共政策汲取和重新分配社会资源，以实现预期政策成果的基本能力。本研究关注的是，在COVID-19危机的早期阶段，政府能力如何在塑造五个亚洲政府的政策反应中发挥作用。COVID-19危机早期的一个区辨特征是巨大的不确定性。由于当时信息较少但不确定性较高，毗邻中国的政府不得不根据他们对这场危机的看法组织应对。
政府能力影响应对危机的时机、政府对需要调动政府资源的政策项目类型的重视程度，以及选定的政策项目类型中使用的政策工具的多样性。具有高能力的政府更有可能积极应对COVID-19，在其应对政策中调动和协调政府资源，并在选定的政策活动类型中使用各种政策工具。另一方面，能力低导致被动反应，使用有限的政策工具（并严重依赖权威工具），更多地依赖限制性的政策项目类型，而不是进一步的能力建设。本文追踪了五个能力水平不同的政府的政策反应：高能力的是新加坡、韩国和中国台湾，低能力的是印尼和泰国。发现，随着COVID-19疾病风险的增加，早期的政策设计基础设施将政府锁定在一条特定的应对路径上。更有能力的政府继续扩大已经全面的政策配置，并增加更多类型的政策项目。能力较差的政府也会扩展他们的政策项目类型，但是他们会反复使用相同的工具。
这篇文章有助于弥合政府能力文献和政策设计文献之间的差距。现有的学术研究强调了政府能力对于实现理想的政策结果是多么重要，但大多数研究通过政策执行和政策结果的视角来审查政府能力的来源和强度（Besley&Persson，2009；Geddes，1994）。政策过程的研究，特别是政策设计，主要是由政策学者主导的（Howlett等，2015）。本文结合最近的努力，将政府能力的分析重点从实施阶段转移到政策设计阶段（Meckling&Nahm，2018），特别是在危机管理的背景下（Mao，2021）。通过揭示从政府能力到政策设计的内生联系，本文指出了政府能力在政策过程中的重要性。
（文献来源：Yen, W.-T., Liu, L.-Y., Won, E., & Testriono. (2022). The imperative of state capacity in public health crisis: Asia's early COVID-19 policy responses, Governance. Accepted: 18 April 2022: 1–22. DOI: https://doi.org/10.1111/gove.12695）.
（文章原载于微信公众号 治理学术）
（原标题为：【治理与反思】政府能力在应对公共卫生危机中的重要性——亚洲早期应对COVID-19政策）
