面对新冠病毒(COVID-19)疫情大流行，所有政府都实施了广泛的政策来对抗外部冲击。尽管目标相同，但各政府在应对危机的时机、政策重点和使用的政策工具上各不相同。已有的政治制度以不同的方式影响政府对公共卫生危机的反应，造成差异。政府能力是一个政府组织官僚机构和分配社会资源的基本能力。最近，三位美国高校学者Wei-Ting Yen， Li-Yin Liu，Eunji Won和Testriono Nicola Belle合作，通过对亚洲五个国家和地区的政府在新冠肺炎危机早期的案例对比分析，研究了政府能力如何影响政府应对COVID- 19政策的时间和配置。研究结果显示，在病毒风险水平较低的情况下，能力较强的政府（新加坡、韩国、中国台湾）启动危机应对更快，更广泛地调动政府资源，并使用多种政策工具。相比之下，能力较低的政府（泰国和印度尼西亚）在处理危机时反应更被动，将重点限制在与边境有关的措施上，并在可以使用的工具类型上更受限制。该论文指出，在揭示政治制度对公共卫生危机的影响时，研究COVID-19应对过程而不是结果（即确诊病例/死亡）的重要性。论文发表在公共管理类SSCI顶级期刊Governance上。
研究背景
面对新冠病毒疫情(Covid-19)大流行，所有政府都实施了广泛的政策来对抗外部冲击。尽管目标相同，但各政府在应对危机的时机、政策重点和使用的政策工具上各不相同。在世界卫生组织于2020年3月12日宣布COVID-19为大流行之前，亚洲各政府的反应差异尤为明显。在2019年12月至2020年3月期间，全世界对这种新出现的病毒的许多方面都不确定，比如它的起源、传播路线和传播速度。这种不确定性促使各国政府对这场危机做出独特的反应。例如，韩国积极主动地调动其对检测能力的关注。印度采取了更为被动的路线，只采用了少数与边境有关的规定。那么，是什么制度因素解释了早期亚洲各政府对COVID-19反应的差异？
为了回答这个问题，有必要研究已有的政治制度如何以不同的方式促成或限制政府的反应（Greer，2021）。在政府能力文献的基础上，本研究分析了政府能力——最低限度定义为政府机器实现政策目标的组织和官僚能力——如何影响亚洲各政府在2020年3月12日之前的COVID-19危机应对措施。该研究结合了政府能力文献和政策设计文献，并开发了一个框架，以了解政府能力如何影响响政府应对COVID-19的政策设计重点、拓展和全面性。
为了分析政府政策反应的差异，本研究对亚洲的五个国家和地区：新加坡、韩国、中国台湾、印度尼西亚和泰国进行了比较个案研究。通过官方声明和文件，收集了从2019年12月31日（当时中国向世界卫生组织通报了COVID-19）到2020年3月12日（当时COVID-19被宣布为大流行并成为一个全球性问题）为应对COVID-19而采取的每一项政策措施。这五个政府发起的所有措施和法规都按政策项目和时间进行了排序。
政府能力、政策设计和COVID-19应对
政府能力是中央政府及其官僚机构渗透社会并分配社会资源以实现某些既定目标的能力（Besley&Persson，2009；Geddes，1994；Mann，1984）。因此，政府能力是一个多维度的概念，最常见的三个维度是强制能力、行政能力和汲取能力（Hanson&Sigman，2021；Skocpol，1985；Soifer，2012）。强制能力是一个政府使用强制力迫使公民服从的能力。行政能力是一个政府设计和执行政策的官僚能力，而汲取能力是一个政府为其统治获得社会资源的能力。这三个维度是独特的概念透镜，但相互关联。一个有能力的政府包含一个自治的官僚机构，它具有设计和执行政策的合格能力，并拥有渗透社会（必要时使用强制力量）以获取（和重新分配）资源的能力。政府能力是解释政府成功解决公共卫生危机等抗解政策问题的关键组织因素（Christensen等，2016；Christensen&Lægreid，2020；Greer等，2020）。
政策设计先于政策实施，是“政府行使权力的手段”（Lindvall&Teorell，2016，第9页）。没有有效的政策设计，仅仅成功的政策实施不会产生任何积极的政策结果。尽管如此，适当的政策设计和政策工具对于实现政府预期的政策结果也是必不可少的，但有效的政策设计往往被认为是高政府能力的一部分。很少有研究揭示政府能力和政策设计之间的内在关系（参见Lindvall&Teorell，2016；Meckling&Nahm，2018；Mao，2021）。缺乏对政府能力和政策设计之间联系的关注是有问题的。无论一个政府的能力如何，它都需要合理的政策设计和政策工具来实现理想的政策目标。如果没有恰当的政策设计，即使是最有能力的政府也可能在危机面前失败。COVID-19提供了一个生动的例子，说明政府的高能力并不会自动导致低病例/低死亡率。
此外，政策设计在政府能力相关研究中往往被忽视，因为政策设计的研究往往留给公共行政或政策研究。为了充分解释政府能力如何影响政府对COVID-19的回应，有必要将政策设计和选择重新纳入分析。
研究假设：政府能力作为政策设计的决定因素
为了解决像COVID-19这样的抗解问题，有必要使用全面的政策工具并将它们捆绑在一起（Howlett，2005；Howlett等，2015；Peters等，2018）。政府能力影响政府在每个选择的政策项目类型中利用综合政策工具的程度。总的来说，高政府能力通过高水平的汲取和行政能力与危机管理中更多样化的政策工具相关联。在危机期间，更高的汲取能力意味着政府更有能力动员和与社会（即公民、私营部门和社会组织）合作来汲取所需的资源，更高的行政能力意味着政府更有能力收集信息，做出相应的政策决策，并在社会中有效地实施政策（Mao，2021）。高度的汲取和行政能力，如果与政策工具联系起来，就会导致使用各种政策工具，特别是积极激励工具、能力工具和通常具有象征意义的工具（例如，呼吁政府团结），以产生更高水平的社会遵守和合作。
尽管政府能力的三个核心维度是相互关联的（Hanson&Sigman，2021），更高的强制能力并不会导致使用更多样化的政策工具。强制性权力意味着通过力量强制公民服从，这可以映射到权威工具的广泛使用（有时与负激励工具的组合）。由于维持秩序是政府最基本的职能，当政府的汲取和行政能力受到更多限制时，其政府就更多地受到它们可以使用的政策工具类型的限制。无能力的政府更有可能在许多类型的政策项目中使用相同的政策工具，通常是授权工具，以实现预期的政策目标。因此，
H1：更高的政府能力致使政府通过更高水平的汲取和行政能力在政策项目中采用更多样化的政策工具，而不是权威工具。
此外，由于政府能力还表明政府有能力在社会内部汲取和重新分配资源，预计这种能力将影响政府在应对COVID-19时能够或希望侧重于需要更多政府资源动员的政策项目类型的程度。一个汲取和行政能力强的政府可以协调机构间工作，并为COVID-19疾病防治工作调动更多的卫生资源。相比之下，在这两个方面能力有限的政府也可能有开发卫生资源的意愿，但实现其目标的能力有限（Chris-tensen&Lægreid，2020）。因此，
H2：在应对COVID-19时，汲取和行政能力高的政府需要调动资源的政策项目类型较多。
最后，当政府启动危机应对措施时，政府能力也很重要。基于危机管理文献（Comfort，2007），认识问题的严重性是政府采取行动应对不确定性危机的必要条件。如果没有早期的认识，政府就不能正确地设计和实施应对即将到来的风险的行动。为了发现和评估危机，高度的行政能力是必要的，因为信息收集需要政府的信息能力和政府间/政府内部的合作。具有高度行政能力的，更有能力的政府可以在危机升级之前形成危机应对措施并采取预防措施，以便制定和执行有效的危机管理政策。相比之下，能力较弱的政府更多的是被动反应而不是积极主动。行政能力有限的政府更有可能在危机开始时袖手旁观，直到风险水平已经很高，危机已经无法控制为止。因此，
H3：高能力的政府应对危机的主动性更强。低能力的政府在风险水平较高之前更被动。
总之，汲取和行政能力高的政府更有可能积极应对COVID-19时侧重于需要调动政府资源的政策领域，并在选定的政策领域采用各种政策工具。另一方面，能力低导致对危机作出被动反应，使用有限的政策工具，更多地依赖限制性的政策活动类型（如关闭学校、限制集会或封锁），而不是能力建设性的政策活动。
个案选择及资料收集
个案选择
研究者们没有进行全球范围的定量分析，而是使用比较分析方法进行了深入的定性比较研究。本文重点研究了亚洲五个国家和地区的政府在2020年3月12日前如何应对COVID-19。首先，对早期阶段的关注有助于防止同构和政策扩散的影响。由于靠近中国，东亚很早就知道COVID-19的威胁，政府也记录了中国以外的第一例确诊病例。大流行宣布后不久，各地开始模仿其他政府发起和采取的政策。在早期阶段调查政府的反应，消除了大部分的政策扩散效应。此外，根据现有的应急管理研究，政府的风险认知（Comfort，2007）和早期反应决定了应急管理计划的有效性（Comfort，2007；Kapucu，2008）。公共卫生的学者也强调了对流行病的早期发现和反应是遏制传播的关键（Siedner等，2015）。早期阶段设置的政策基础对于应对以后潜在的暴发和不确定性也是至关重要的（Liu等，2021）。因此，探讨各政府对COVID-19的早期应对措施，而不是研究它们在大流行被宣布后的应对措施，是很有价值的。
其次，根据地理邻近程度和政府能力水平选择案例。根据Hanson和Sigman（2020，2021）提出的政府能力衡量标准，选择新加坡、韩国和中国台湾为高政府能力，泰国和印度尼西亚为低政府能力。这些政府都经历过2003年的非典疫情。这种相似性可以减少任何历史引起的混杂因素，这些因素会妨碍研究的内部有效性。此外，这些政府是不同的政权类型，新加坡和泰国是非民主政权。由于制度类型对政府如何应对COVID-19有独立的影响，因此，在政府能力水平上混合不同的制度类型有助于找出政府能力对政策设计的真正影响。
数据收集
研究者们收集了五个政府采取的所有与COVID-19有关的行动。每个作者都熟悉其所负责的政府的语言和语境。这些政府回应来自各种在线来源，包括政府网站、当地政府在线网站和当地政府研究机构的报告，并按时间顺序排列。他们将数据与牛津COVID-19跟踪器（OxCGRT）进行了比较，以确保准确性和可靠性。这种比较能够发现，当地报纸报道的一些政府措施不在OxCGRT列表中。具体来说，OxCGRT的数据并没有记录政府在2020年1月1日之前对COVID-19的反应。作者收集的数据包括2019年12月31日中国正式通知世界卫生组织新型冠状病毒存在之前各政府的行动。因为这项研究主要集中在政府对COVID-19的早期反应上，这些早期反应尤其重要。此外，OxCGRT提供政府的回应（例如旅游警告），但没有包括详细的政策内容（例如旅游警告是否施加旅游限制），这对编码过程不利。因此，为了确保政府反应的全面性和编码的准确性，不直接使用OxCGRT，而是使用OxCGRT作为比较，以三角测量自己的数据。
对于每个案例，对政府反应进行了如下编码：首先，修订了Cheng等人（2020）使用的16种政策项目类型，并使用该框架对政府关注的政策项目类型进行了分类。其次，使用Schneider和Ingram（1990）的政策工具类型，根据其基本机制和工具对每个政府反应进行编码。将政府发起的行动或跨不同机构/部门/部门的合作编码为能力工具，目的是“使个人、团体或机构能够做出决定或开展活动”（Schneider&Ingram，1990，第517页）。最后，编码了旨在了解更多关于COVID-19的性质或发现解决方案的政府行为作为学习工具。例如，检测开发和COVID-19的研究/调查是学习工具，因为这些行动是为了了解大流行病初期阶段的情况和性质而开始的。为了确保编码之间的可靠性，每个作者都进行独立编码，并通过遵循上述编码机制完成编码。在独立的编码过程之后，比较和评估了编码。
政府能力范围与COVID-19应对措施
比较案例分析可以产生有用的分析结果，因为这些案例在能力范围上占据不同的位置，使能够梳理出政府能力如何影响一个政府对COVID-19危机的反应。下面的分析得出了两个结论。
