原文收录在国家发展改革委国际合作中心课题组“十四五”时期城市建设与治理现代化研究新加坡章节。
经课题组同意，现公开发表。
01 新加坡概况
新加坡是一个城市岛国，面积仅有728.3平方公里，人口570万，没有任何天然资源。同时，新加坡还是一个华人占主体的社会（约为总人口的74%），原为英殖民地，1959年实现自治。为争取生存与发展空间，1963年与以马来人为主体的马来亚合并，组成马来西亚。由于种族矛盾激化，1965年新加坡被马来亚“踢出”马来西亚联邦，被迫宣布独立。当时新加坡面临着严峻的生存与发展问题：安全没有保障，发展没有腹地，内部存在严重的种族冲突。李光耀曾将这段时期的新加坡称为“只有心脏，没有身体的经济体”。当时，大多数人都倾向认为新加坡必然失败。
不过，新加坡仅用了不到半个世纪的时间，从第三世界城市跨入第一世界城市（主要指标变化见表1）。首先，新加坡的人均国内生产总值从1960年的350美元（低于同区域的菲律宾），2020年达到58,819美元，亚洲排名第一。其次，早在1985年左右，新加坡就已基本消灭贫民窟、种族村，也没有无家可归者。第三，新加坡也常年被经济学人、美世咨询等知名机构评选为亚洲最宜居的城市。他们在评估新加坡的宜居水平时，特别指出新加坡排名名列前茅的原因，主要是新加坡具有国际竞争力的经济活力、一流的基础设施（地铁、市内交通、通信和智慧城市等）、花园城市的良好环境、居者有其屋的住房保障以及良好的互联互通水平。
新加坡城市建设所取得的巨大成就，有哪些支撑性的基础理论或范式？各类政策如住房、交通和园林绿化等是如何演进变化的，背后的原因是什么？有哪些成功的经验和案例值得参考？新加坡的城市建设经验对中国城市有哪些启示？本文将讨论这几个基本问题。
02 城市建设基础理论
(1)政府主导开发
新加坡建立之初，由于市场小，经济活动主要依靠传统的转口贸易，城市建设规模很小，导致本地的私人建设力量如承包商等力量很弱，难以满足新加坡大规模工业化和城市化的快速需求。同时，由于财力有限，政府需要节约建设成本，使得许多项目，尤其具有一定公共产品或类似公共产品的项目如公共住房、交通基础设施和园林绿化等建设难以吸引有实力的企业参与。第三，深受传统儒家影响的新加坡管理者们，深信政府对经济发展和城市建设有天然的、不可推卸的首要责任，也是政府以民为本的根本遵循。
新加坡政府相信，资本永远是逐利的，在涉及重大民生和市政等基础设施开发，如工业园区、住房、交通、环境、园林绿化、城市更新等，如果完全交由市场主导，可能产生以下四方面的负面影响。首先，私人部门或无法完全按照政府的意图和节奏供应急需的“城市产品”，从而影响政府对居民的政治承诺。其次，在有限的政府财力条件下，建设的质量无法完全保障。第三，无法兼顾长期利益，避免“重建设、轻维护”、“重外延、轻内涵”等现象。最后，增加了私人开发部门与其他利益相关者的协调成本。
因此，新加坡对于涉及长期性、基础性或普遍性的“城市产品”供应，如住房、交通和环境等，借鉴的是凯恩斯的国家（政府）干预理论，而不是在西方国家城市占据主导的自由市场理论。以政府为主导的开发建设模式，政府不仅提出发展战略和规划蓝图，还负责组织动员、协调推进、以强有力的制度、法律、组织和财力等推动政策实施。更重要的是，在规划方案的执行中政府善于统筹和协调相关部门、机构，使政府有机统一迈向城市国家共同的政策目标。
(2)长远规划
新加坡土地有限，既要满足城市发展的基本用地需求，又要满足国家层面的用地需求如国防、水源供应、港口和机场。同时，一些短期对新加坡有利的开发建设方案或项目投资，从长远判断不一定是最优的。坚持内涵而不是外延扩张的精细化发展模式，也要求提前预判未来40-50年的发展方向及路径，以未雨绸缪；这样做，还有利于平衡和协调不同政府部门对同一个问题的不同立场。
区域内的其他城市，比如泰国的曼谷、马来西亚的吉隆坡和菲律宾的马尼拉等，由于缺乏长远考量，要不缺乏长远规划，要不无法坚持落实长远规划，导致城市的发展比较凌乱，缺乏清晰方向，民众获得感较新加坡民众来得差。新加坡一直极力避免这些“邻居们”犯的错误，成功走出一条不同于这些城市的一条新路。
因此，在政府主导开发的助力下，新加坡政府非常重视长远规划，并遵循“先规划、后建设；先地下，后地上；先大环境，后小环境；先长期，后短期”的基本理念。从1965年开始到1985年，新加坡依据1971年概念规划（1967年开始制定，确定了新加坡现在的城市骨架），完成了市区更新、快速路网、地铁、组屋市镇、裕廊工业园区、雨污分流地下管网等大型工程和基础设施建设。
(3)可持续发展：
平衡经济、社会与环境的发展目标
新加坡独立时，政府面临资源局限、 基础设施匮乏、经济停滞和高失业困境， 引进外资是推动经济的唯一办法。为此，李光耀提出将新加坡建设成清洁、绿化的城市，使之区别于马来西亚、印度尼西亚、越南等邻国，为竞争获得外资集聚比较优势。由此，花园城市运动逐渐展开，“花园城市”设想逐步变成现实。另一方面，虽然新加坡降雨充沛，但由于缺乏战略纵深，无法储存足够水源，所以城市长期缺水。在发展经济的同时，对水、空气和土壤的保护成为城市决策者的共识；许多新加坡人也接受这样的理念，即发展经济不以牺牲环境质量为代价，因为对所有新加坡人而言，新加坡是他们的唯一家园。
同时，新加坡是一个多元种族、多文化、多宗教、多语言的复杂社会，早期的种族冲突让新加坡社会付出过沉重代价。如何让新加坡的经济发展和环境改善，造福所有新加坡人民，是当时的决策者思考的又一问题。
因此，新加坡政府特别注重经济、环境和社会的可持续发展和平衡发展。而这个理念的产生要早于“可持续发展”概念的提出。李光耀先生在20世纪60、70年代就强调经济活动对环境的影响要最小化，让环境与经济发展相兼容。1972年，新加坡就成立了环境部，是世界上最早建立环保部门的国家。
(4)城市规模经济理论
城市规模经济理论阐述了从城市规模经济出发，寻求城市的最佳规模及内部的网络等级。新加坡人口规模不大，本地市场小。在确定重大项目获基础设施规模时，特别注重考虑经济和技术可行性，以确定一个合理发展的规模。比如，上世纪70年代初，新加坡“规划之父”刘太格先生领导团队开发新镇时，就提出不能照搬西方新镇模式，必须按照新加坡的情况，因地制宜，经过深入调查研究，确定了20-30万人口为新加坡组屋新镇的人口规模区间。少于20万人口，市镇内部的商业等设施无法支撑；但一旦超过30万人口，又会带来交通压力。
在确定城市的规模方面，刘太格博士等提出300-500万人口，是一个城市理想的人口规模。一旦超过，城市就变得臃肿，会产生一系列城市病问题。在新加坡1991年概念规划中，为建设城市规模过大可能的不利影响，新加坡提出“去中心化”的发展思路，将非核心的商务功能较均衡分布到新加坡的东部、西部、北部和东北部，一个中央商务区（CBD，在新加坡南部）和另外四个片区中心。每个片区中心约有100万人口，相当于马来西亚名城—槟城的规模。片区之下共有25个新镇（图1），每个新镇约有20-30万人口，各新镇再细分为小区（约有2万人口）和组团（约2500人）。这些不同层级的城市单元，以计算过的合理规模为依据配套相应设施，辅以便捷的交通，有效满足了新加坡居民“衣食住行”等需求。
03 城市建设政策沿革
(1)住房建设政策沿革
在新加坡，住房政策由新加坡国家发展部负责制定，其中所属建屋发展局专责公共住房为主的市镇规划及建设，市区重建局负责私人住房用地规划、土地供应和设计方案审查。通过这样的机制设计，确保新加坡的住房从规划、建设和后期的管理均由政府主导，私人部门仅发挥辅助作用。
同时，市区重建局和建屋发展局共同合作，在总体规划层面确定各个市镇布局、规模和面积等—每个市镇容纳20-30万人口，10平方公里左右。同时，新加坡的新镇规划建设，既解决基本住房需求，实现居者有其屋目标，又确保各个社区配有良好的商业、环境等“硬件”（hardware），配以和谐的邻里关系等“软件”(sofeware)，实现社区归属感和凝聚力的“心件”（heartware）建设目标。
新加坡的住房政策随着新加坡的经济、社会和环境变化也不断的更新演化，以适应新时期居民对美好生活的期待。按其建设重点，大致可以分为三个主要阶段：
第一阶段，从1960年到1980年代初期，新加坡政府提出并落实“居者有其屋”政策，目标是“在新加坡鼓励实现有产民主制”。建屋发展局将新建的组屋出售给买不起私人住房的中低收入群体。政府还规定，购买组屋只可用于自住，并且限购一套。1968年，《中央公积金法（修正案）》允许居民购买组屋时，使用公积金支付首付和还月供。这个阶段的住房政策注重与社会政策和经济政策结合。比如在1964年出台的联合抽签制度允许父母与已婚子女一同申请毗邻的组屋。1982年，根据“多代同购优先配房计划”，申请几代人同住家庭较其他家庭可享有优先购房且贷款期限更长。这些都是为了提倡尊敬与孝顺的传统价值观。同时，允许居民以公积金支付首付和月供，有利于培养居民的工作纪律性，因为公积金的缴纳是与其工作息息相关的。如果是因不努力工作而失业，也就失去支持供房的重要收入来源之一。
第二阶段，组屋翻新计划(upgrading programme)。到上世纪80年代末，大多数组屋已有20多年屋龄；加上早期受资金、设计水平等制约，组屋的总体质量和水平不高，部分社区的环境也开始退化。为了藏富于民，并且持续改善居民的内外部生活环境，建屋发展局推出一系列的组屋翻新计划。翻新所需的资金由政府和居民共担，但政府承担的比例高达95%。这些持续的翻新计划，缩小了老旧组屋市区与新建组屋市镇的物理差距，吸引年轻家庭到老旧社区，确保居民的房屋价值随新加坡经济发展水涨船高。
第三阶段，再创我们的家园（remaking our heartland）。有别于早期的组屋翻新计划，再创我们的家园计划不限于某个组屋单元、楼栋和邻里层面，而是对整个组屋市镇进行整体性改造，赋予每个被改造市镇特色定位，成为该市镇居民引以为豪的家园。
(2) 交通建设政策沿革
第一，从1971年开始，在规划层面，新加坡的交通建设就与土地利用长远规划紧密结合。彼时的交通建设政策由交通部主导，优先领域是建立完善的城市交通路网。当时新加坡交通部的长远计划是建设方格式高速公路和适当的公路阶梯制度。在阶梯系统中有高速公路、主干道、次干道和地方道路，快慢分流，各自发挥不同的功能，满足不同的交通需求。车辆可沿着高速公路，从一个地区直接到达另一个地区，而后从一处交叉口转入主干道再折入地方道路，进入生活小区抵达目的地。
所有交通路网的建设，全部以满足经济发展和居民的需求为建设依据，比如泛岛高速公路主要是连接樟宜机场和裕廊工业区。长达十六年的地铁建设论证，最后的一个理由就是“建设地铁是否给新加坡人民创造更加美好的未来”。同时，道路建设也注重对环境的保护。在建设中央高速公路时，按原定计划，穿过市区的部分路段是地上公路，不只影响城市景观，也会对人口稠密的市区带来环境和噪音问题。因此，中央高速公路修改部分设计，在部分人口稠密路段建设下穿隧道，造价是地上公路的四倍。
第二，从上世纪80年代开始，交通建设的核心转为倡导并落实“公交优先”政策，这是新加坡宜居城市和可持续发展的基础性政策之一。经过约20多年的发展，新加坡的人口从1965年的189万增加到1985年的274万，人均国内生产总值从1,580新元增加到14,921新元。人口增长加上更多人可以负担得起私人小汽车，虽然整个城市的交通还是通畅的，但中央商务区部分路段在早晚高峰期出现了一定程度的交通拥堵。新加坡政府立足长远，未雨绸缪。首先，经过16年的讨论和激烈辩论后，1983年决定开工建设耗资50亿新元的地铁线。这成为新加坡交通建设转向公交优先的关键策略。其次，1998年起，在市区拥堵路段建设电子公路收费系统（Electronic Road Pricing, 简称ERP），对繁忙时段经过这些易拥堵路段的车辆征收拥堵费。
第三，大量兴建专用自行车道等，交通政策逐步转向鼓励慢行交通（骑行和步行）。2013年开始，新加坡陆路交通管理局（陆交局）提出到2020年将新加坡的自行车道长度增加到190公里，远期到2030年增加到240公里（图2）。同时，在2011年32个地铁站3000多个自行车车位基础上，再大量增加自行车位。
