(3)园林绿化政策：
从“花园城市”到“花园中的城市”
新加坡政府在“花园城市”建设中主导园林规划建设、管理、文化创新、技术支持和教育科普等，如由公园局维护历史悠久的新加坡植物园，指导滨海湾花园等国家级项目兴建，为全岛绿化设置标准，以及开发创新已在全球70多个城市应用的“生物多样性指数”(City Biodiversity Index, or Singapore Index)，和国际交流等等。
新加坡的城市绿化依托土地整体性使用规划（概念规划和总体规划）和布局，除保留足够的发展用地和自然保护区之外，政府严格规划各类指定专门用途的土地使用的性质和强度，利用商用和民用建筑的成片、集中和高层高密度设计，对留出的地面空间进行植树绿化。
从1990年代开始，新加坡“花园城市”已经拥有优化的布局结构和完善的绿化体系，是政府几十年努力积淀的“环境基础设施”（Environmental Infrastructure），在此基础上，新加坡政府提出园林绿化政策转型为建设“花园中的城市”。这是在“花园城市”基础上进一步增强城市绿化和街景美观，强化城市国家的身份特征，通过城市自然生态系统的保护和发展升级“花园城市”。具体来说，就是将当时矩阵式的公园绿地系统、绿化系统和扩大的水域空间相互连接，形成网络化、一体化的回归自然的生态空间。同时，延续“花园城市”建设，通过植物绿化美化城市，柔和冷硬的城市环境，更重要的是注重自然生态遗产和生物多样性的保护，将之延续扩展至已有自然保护区之外、融入到城市的人居生活空间——这是对环境建设范式的改变，要求城市进一步增强公园、公园连道系统建设和街景绿化（特别是垂直绿化和空中绿化），修复和提供适宜生物栖息的环境地貌。同时，培育公众对社区的归属感和主人翁意识，使保护和回归自然成为全体公众，特别是年轻一代认同和参与的行动。
打造“花园中的城市”是新加坡国家发展新的战略目标，它是在“花园城市” 基础上，使城市与自然完整融为一体，让 “花园”从城市的点缀变为城市的轮廓，它的实现使新加坡拥有独一无二的城市国家风貌，既服务于吸引全球投资和高端人才、建设全球中心的经济目标；又兼顾为人们提供良好的生活环境品质和生态关怀，体现了人与自然和谐共生的思想，从根本上坚持了可持续发展的原则。
04 先进经验和案例
新加坡的城市建设经验可以总结以下几个方面。
首先，城市建设（尤其是带有公共品或类公共品的项目或基础设施，如公共住房、交通和环境）由政府主导，主要通过各个专业性和执行力很强的法定机构；同时在时机成熟时也邀请私人部门贡献他们的资金、技术和见识。这确保了城市建设和发展从规划制定、组织动员、协调推进、建设、管理、评估形成一个个政策闭环。
其次，以长远规划作为引领城市建设的基础政策工具和核心技术手段，真正落实“先规划、后发展”理念。通过每10年一次的概念规划修编，对于影响新加坡未来40-50年发展趋势的重大经济、社会、环境、技术等影响因素或事件进行深入评估，以判断这些趋势对新加坡的住房、交通、环境等基础设施供应的数量、质量和形式的影响程度，并及时在用地布局方面作出科学合理安排。同时，透过一定的机制反馈在各部门的政策制定中，从侧面推动各部门各领域的政策改革创新。这一点，在新加坡的交通建设变化中，体现最为突出。
第三，落实可持续发展理论和宜居城市建设原则。在新加坡的城市建设中，十分注重平衡三个方面的目标，一是培育具有竞争力的经济，以吸引投资并提供就业机会；二是塑造安全健康的城市环境，包括干净的空气、水和土壤；三是提供高品质的生活，包括为新加坡居民创造更多福利和提升他们的幸福感。
案例
新加坡市区重建
上世纪50年代，新加坡79%的人口住在贫民窟。二战给新加坡造成严重破坏，二战结束后，逃往外地的人相继回流，成千上万的流浪者、失业者挤在高度集中的市中心，大量的贫民窟迅速增长。导致情况恶化的一个重要原因是英国殖民政府40年代颁发的《租金控制法令》，目的是为了防止业主提高租金，可是业主却丧失维护房子的动力。人口快速增长造成对住房的高度需求，有些屋主为了获取更高租金，大小房分割转租他人，一个房间甚至可以租住几十人。摇摇欲坠的骑楼，破旧肮脏的环境，疲惫贫穷的劳工，肺结核、传染病肆虐的城市。1959年，新加坡取得自治，人民行动党上台执政，并于1960年成立建屋发展局，紧急建设住房，解决住房短缺。从1960年初期开始，新加坡政府就清楚知道，要取得城市化的真正成功和解决住房问题，必须有一个完整的市区重建计划。因此，在建屋发展局内部成立了一个单位—市区重建组，专责市区重建工作；到1974年，该小组从建屋发展局剥离出来，成为一个独立法定机构—市区重建局。该机构统筹规划、组织动员、实施和管理市区更新的全部工作。
新加坡的市区重建是指清除贫民窟、重建市中心区、改善环境及服务等，并创造就业的机会。市区重建并不意味着只是供给良好的住房，也会为商家提供办公、银行、旅馆、商场等建筑物及场地，为商业带来机会，刺激经济增长。这项大规模的计划虽然需要政府与私人企业合作，但新加坡政府意识到单靠私人企业将遭遇许多难题，而由政府主导，在征地，迁移住户，重新分配土地等方面更有效率和公平。
新加坡的市区重建，首先强调以规划为引领。因为如果没有规划，只顾眼前，就会让新加坡的重建工作走入死胡同。比如保护历史建筑的行动，就是因为重建的初期便意识到其重要性，在决定重建的时间便将历史建筑保护纳入整个规划之中，否则在今天的新加坡市中心，就不会有牛车水和小印度等历史街区了。
其次，新加坡的市区重建注重应用可持续发展原则。市区重建一是提供高质量的商业空间，为商业带来发展机遇，刺激新加坡经济发展；二是注重提升环境质量与品质，比如从1977年开始历时十年的新加坡河清理整治工作；三是注重为受影响居民提供住房和就业机会，尽量采用成片搬迁和安置的办法，以保留原居民群体的社会网络和归属感。
05 新加坡城市建设经验
对中国的启示和建议
(1)将提供优质的城市公共品
上升为战略层面，加强顶层设计
新加坡政府在提供城市公共品或类似公共品方面不遗余力，将其视为兑现政治承诺的主要内容。这些包括，为约82%的新加坡人提供优质的公共住房，以落实“居者有其屋”政策；建设安全、可靠、舒适和可负担得起的公共运输设施及提供公共运输服务，以打造无堵城市；建设享誉海内外的“花园城市”及后期的“花园中的城市”。近年来，中国城市的城镇化和工业化取得了举世瞩目的成就，但同时也存在着不少挑战，如房价居高不下，交通拥堵等。新加坡政府高度重视这些涉及民生的重大项目或基础设施，并将其作为政府的核心职责，在战略上予以高度重视，同时投入大量的人力物力，即着眼于提出解决当时紧迫问题的方法，又立足于制定中长期的解决计划。这些经验值得国内城市参考和借鉴。
(2)政府在城市建设中发挥主导作用
新加坡政府认为政府部门推进城市建设是责无旁贷的，在一级政府架构下，设立了超过十几个涉及城市建设的法定机构，这些法定机构的体制机制非常灵活，同时拥有大量的专业技术人才，基本可以独立完成相关领域从规划、建设和管理等全流程工作内容。如建屋发展局（公共住房）、市区重建局（规划）、国家公园局（园林绿化）、陆交局（交通）、建设局（建设管理）、国家环境局（环境保护和公众卫生健康）、公共事业局（水资源管理）、裕廊集团（工业开发）、海事局（港口）、民航局（机场）等。这对于国内快速发展中的城市尤其有借鉴意义。这些城市面临大量的城市发展和建设任务，并且往往时间紧迫；目前，他们大多数只能通过外包方式，完成建设任务。然而，从建设实施的质量、水平、时间及成本看，总体效果参差不齐。新加坡政府有意识地主导城市建设任务，同时内部有专业团队可以较为独立完成相关任务。
(3)坚持长远规划引领发展的作用
新加坡的概念规划时间跨度是40-50年，总体规划时间跨度是10-15年。在总规委员会机制下，所有涉及到用地的布局和需求，都需要在总规委员会这个层面来平衡和协调，尤其是在短期内有冲突的用地需求。目前中国的许多城市均设立了规划委员会，但其组成人员大多数是政务官，规划专业人员的比重偏低，无法真正发挥规划对重大项目和基础设施的引导作用。同时，人员的频繁变动导致长远规划的意图也常常无法落地。所以，应该在中国城市建设中，真正坚持由规划引领发展，同时提高规划工作的科学性、专业性、权威性和稳定性，让每个城市的规划成果赢得领导信任、老百姓口碑和同行尊重。
(4)因地制宜制定并更新城市建设政策
新加坡的各项城市建设政策并非一层不变，而是随着经济、社会、环境、技术等变化，定期评估和更新，以适应新形势新要求；同时，非常强调政策制定的科学依据。如公共住房政策，近年来为鼓励新加坡居民多生育，对那些养育孩子较多的家庭，在申请公共住房时给予较多优惠和优先权。对于老旧社区，如果已婚子女申请与父母就近居住，在申请公共住房时也有优先权。中国的城市建设政策颗粒度普遍较高，不够精细，导致政策在实施过程中，产生较多“错配”现象。比如，在一些城市出现了住房短缺问题，由于缺乏深入研究，仅仅尝试从总量上实现供给平衡，但实际上不同的家庭结构、总收入水平，他们的住房需求并不完全相同。所以，中央和省级政府应该给予城市政府在建设决策方面更大的自主权，并鼓励他们不断提高政策制定的精细化程度。
(5)真正落实可持续发展战略
在新加坡，可持续发展理念深入人心。通过发展经济，增强改善民生和提升环境品质的资源和基础；通过提供良好的社会服务，创造一个和谐社会，为经济发展提供稳定的社会环境；以持续提升宜居环境，从“花园城市”过渡到“花园中的城市”，吸引了更多海外人才、资本和项目到新加坡寻找机会。这就形成“经济、社会和环境”良性的相互促进作用。遗憾的是，部分中国城市，在平衡三者关系方面，依然没有找到好办法。既不要像过去那样唯GDP主义，牺牲环境质量，为了金山银山，丢掉绿水青山；又避免出现另一个极端，只要绿水青山，不要金山银山。新加坡的经验表明，“保护绿水青山”与“创造金山银山”两者并不矛盾。只要中国城市能够超越短期思维，坚持长远规划，并且分步骤、分阶段实施科学合理的计划，让全体居民享受到实实在在的发展红利，即良好的就业机会、良好的社会服务及和谐社会环境和干净的水、空气和土壤，高水平的公共卫生服务水平，是完全做得到的。甚至，在某些领域，这些城市可以比新加坡做得更加出色。
作者 | 林光明教授
编辑制作 | 曹政鹏
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