(3)園林綠化政策：
從「花園城市」到「花園中的城市」
新加坡政府在「花園城市」建設中主導園林規劃建設、管理、文化創新、技術支持和教育科普等，如由公園局維護歷史悠久的新加坡植物園，指導濱海灣花園等國家級項目興建，為全島綠化設置標準，以及開發創新已在全球70多個城市應用的「生物多樣性指數」(City Biodiversity Index, or Singapore Index)，和國際交流等等。
新加坡的城市綠化依託土地整體性使用規劃（概念規劃和總體規劃）和布局，除保留足夠的發展用地和自然保護區之外，政府嚴格規劃各類指定專門用途的土地使用的性質和強度，利用商用和民用建築的成片、集中和高層高密度設計，對留出的地面空間進行植樹綠化。
從1990年代開始，新加坡「花園城市」已經擁有優化的布局結構和完善的綠化體系，是政府幾十年努力積澱的「環境基礎設施」（Environmental Infrastructure），在此基礎上，新加坡政府提出園林綠化政策轉型為建設「花園中的城市」。這是在「花園城市」基礎上進一步增強城市綠化和街景美觀，強化城市國家的身份特徵，通過城市自然生態系統的保護和發展升級「花園城市」。具體來說，就是將當時矩陣式的公園綠地系統、綠化系統和擴大的水域空間相互連接，形成網絡化、一體化的回歸自然的生態空間。同時，延續「花園城市」建設，通過植物綠化美化城市，柔和冷硬的城市環境，更重要的是注重自然生態遺產和生物多樣性的保護，將之延續擴展至已有自然保護區之外、融入到城市的人居生活空間——這是對環境建設範式的改變，要求城市進一步增強公園、公園連道系統建設和街景綠化（特別是垂直綠化和空中綠化），修復和提供適宜生物棲息的環境地貌。同時，培育公眾對社區的歸屬感和主人翁意識，使保護和回歸自然成為全體公眾，特別是年輕一代認同和參與的行動。
打造「花園中的城市」是新加坡國家發展新的戰略目標，它是在「花園城市」 基礎上，使城市與自然完整融為一體，讓 「花園」從城市的點綴變為城市的輪廓，它的實現使新加坡擁有獨一無二的城市國家風貌，既服務於吸引全球投資和高端人才、建設全球中心的經濟目標；又兼顧為人們提供良好的生活環境品質和生態關懷，體現了人與自然和諧共生的思想，從根本上堅持了可持續發展的原則。
04 先進經驗和案例
新加坡的城市建設經驗可以總結以下幾個方面。
首先，城市建設（尤其是帶有公共品或類公共品的項目或基礎設施，如公共住房、交通和環境）由政府主導，主要通過各個專業性和執行力很強的法定機構；同時在時機成熟時也邀請私人部門貢獻他們的資金、技術和見識。這確保了城市建設和發展從規劃制定、組織動員、協調推進、建設、管理、評估形成一個個政策閉環。
其次，以長遠規劃作為引領城市建設的基礎政策工具和核心技術手段，真正落實「先規劃、後發展」理念。通過每10年一次的概念規劃修編，對於影響新加坡未來40-50年發展趨勢的重大經濟、社會、環境、技術等影響因素或事件進行深入評估，以判斷這些趨勢對新加坡的住房、交通、環境等基礎設施供應的數量、質量和形式的影響程度，並及時在用地布局方面作出科學合理安排。同時，透過一定的機制反饋在各部門的政策制定中，從側面推動各部門各領域的政策改革創新。這一點，在新加坡的交通建設變化中，體現最為突出。
第三，落實可持續發展理論和宜居城市建設原則。在新加坡的城市建設中，十分注重平衡三個方面的目標，一是培育具有競爭力的經濟，以吸引投資並提供就業機會；二是塑造安全健康的城市環境，包括乾淨的空氣、水和土壤；三是提供高品質的生活，包括為新加坡居民創造更多福利和提升他們的幸福感。
案例
新加坡市區重建
上世紀50年代，新加坡79%的人口住在貧民窟。二戰給新加坡造成嚴重破壞，二戰結束後，逃往外地的人相繼回流，成千上萬的流浪者、失業者擠在高度集中的市中心，大量的貧民窟迅速增長。導致情況惡化的一個重要原因是英國殖民政府40年代頒發的《租金控制法令》，目的是為了防止業主提高租金，可是業主卻喪失維護房子的動力。人口快速增長造成對住房的高度需求，有些屋主為了獲取更高租金，大小房分割轉租他人，一個房間甚至可以租住幾十人。搖搖欲墜的騎樓，破舊骯髒的環境，疲憊貧窮的勞工，肺結核、傳染病肆虐的城市。1959年，新加坡取得自治，人民行動黨上台執政，並於1960年成立建屋發展局，緊急建設住房，解決住房短缺。從1960年初期開始，新加坡政府就清楚知道，要取得城市化的真正成功和解決住房問題，必須有一個完整的市區重建計劃。因此，在建屋發展局內部成立了一個單位—市區重建組，專責市區重建工作；到1974年，該小組從建屋發展局剝離出來，成為一個獨立法定機構—市區重建局。該機構統籌規劃、組織動員、實施和管理市區更新的全部工作。
新加坡的市區重建是指清除貧民窟、重建市中心區、改善環境及服務等，並創造就業的機會。市區重建並不意味著只是供給良好的住房，也會為商家提供辦公、銀行、旅館、商場等建築物及場地，為商業帶來機會，刺激經濟增長。這項大規模的計劃雖然需要政府與私人企業合作，但新加坡政府意識到單靠私人企業將遭遇許多難題，而由政府主導，在征地，遷移住戶，重新分配土地等方面更有效率和公平。
新加坡的市區重建，首先強調以規劃為引領。因為如果沒有規劃，只顧眼前，就會讓新加坡的重建工作走入死胡同。比如保護歷史建築的行動，就是因為重建的初期便意識到其重要性，在決定重建的時間便將歷史建築保護納入整個規劃之中，否則在今天的新加坡市中心，就不會有牛車水和小印度等歷史街區了。
其次，新加坡的市區重建注重應用可持續發展原則。市區重建一是提供高質量的商業空間，為商業帶來發展機遇，刺激新加坡經濟發展；二是注重提升環境質量與品質，比如從1977年開始歷時十年的新加坡河清理整治工作；三是注重為受影響居民提供住房和就業機會，儘量採用成片搬遷和安置的辦法，以保留原居民群體的社會網絡和歸屬感。
05 新加坡城市建設經驗
對中國的啟示和建議
(1)將提供優質的城市公共品
上升為戰略層面，加強頂層設計
新加坡政府在提供城市公共品或類似公共品方面不遺餘力，將其視為兌現政治承諾的主要內容。這些包括，為約82%的新加坡人提供優質的公共住房，以落實「居者有其屋」政策；建設安全、可靠、舒適和可負擔得起的公共運輸設施及提供公共運輸服務，以打造無堵城市；建設享譽海內外的「花園城市」及後期的「花園中的城市」。近年來，中國城市的城鎮化和工業化取得了舉世矚目的成就，但同時也存在著不少挑戰，如房價居高不下，交通擁堵等。新加坡政府高度重視這些涉及民生的重大項目或基礎設施，並將其作為政府的核心職責，在戰略上予以高度重視，同時投入大量的人力物力，即著眼於提出解決當時緊迫問題的方法，又立足於制定中長期的解決計劃。這些經驗值得國內城市參考和借鑑。
(2)政府在城市建設中發揮主導作用
新加坡政府認為政府部門推進城市建設是責無旁貸的，在一級政府架構下，設立了超過十幾個涉及城市建設的法定機構，這些法定機構的體制機制非常靈活，同時擁有大量的專業技術人才，基本可以獨立完成相關領域從規劃、建設和管理等全流程工作內容。如建屋發展局（公共住房）、市區重建局（規劃）、國家公園局（園林綠化）、陸交局（交通）、建設局（建設管理）、國家環境局（環境保護和公眾衛生健康）、公共事業局（水資源管理）、裕廊集團（工業開發）、海事局（港口）、民航局（機場）等。這對於國內快速發展中的城市尤其有借鑑意義。這些城市面臨大量的城市發展和建設任務，並且往往時間緊迫；目前，他們大多數只能通過外包方式，完成建設任務。然而，從建設實施的質量、水平、時間及成本看，總體效果參差不齊。新加坡政府有意識地主導城市建設任務，同時內部有專業團隊可以較為獨立完成相關任務。
(3)堅持長遠規劃引領發展的作用
新加坡的概念規劃時間跨度是40-50年，總體規劃時間跨度是10-15年。在總規委員會機制下，所有涉及到用地的布局和需求，都需要在總規委員會這個層面來平衡和協調，尤其是在短期內有衝突的用地需求。目前中國的許多城市均設立了規劃委員會，但其組成人員大多數是政務官，規劃專業人員的比重偏低，無法真正發揮規劃對重大項目和基礎設施的引導作用。同時，人員的頻繁變動導致長遠規劃的意圖也常常無法落地。所以，應該在中國城市建設中，真正堅持由規劃引領發展，同時提高規劃工作的科學性、專業性、權威性和穩定性，讓每個城市的規劃成果贏得領導信任、老百姓口碑和同行尊重。
(4)因地制宜制定並更新城市建設政策
新加坡的各項城市建設政策並非一層不變，而是隨著經濟、社會、環境、技術等變化，定期評估和更新，以適應新形勢新要求；同時，非常強調政策制定的科學依據。如公共住房政策，近年來為鼓勵新加坡居民多生育，對那些養育孩子較多的家庭，在申請公共住房時給予較多優惠和優先權。對於老舊社區，如果已婚子女申請與父母就近居住，在申請公共住房時也有優先權。中國的城市建設政策顆粒度普遍較高，不夠精細，導致政策在實施過程中，產生較多「錯配」現象。比如，在一些城市出現了住房短缺問題，由於缺乏深入研究，僅僅嘗試從總量上實現供給平衡，但實際上不同的家庭結構、總收入水平，他們的住房需求並不完全相同。所以，中央和省級政府應該給予城市政府在建設決策方面更大的自主權，並鼓勵他們不斷提高政策制定的精細化程度。
(5)真正落實可持續發展戰略
在新加坡，可持續發展理念深入人心。通過發展經濟，增強改善民生和提升環境品質的資源和基礎；通過提供良好的社會服務，創造一個和諧社會，為經濟發展提供穩定的社會環境；以持續提升宜居環境，從「花園城市」過渡到「花園中的城市」，吸引了更多海外人才、資本和項目到新加坡尋找機會。這就形成「經濟、社會和環境」良性的相互促進作用。遺憾的是，部分中國城市，在平衡三者關係方面，依然沒有找到好辦法。既不要像過去那樣唯GDP主義，犧牲環境質量，為了金山銀山，丟掉綠水青山；又避免出現另一個極端，只要綠水青山，不要金山銀山。新加坡的經驗表明，「保護綠水青山」與「創造金山銀山」兩者並不矛盾。只要中國城市能夠超越短期思維，堅持長遠規劃，並且分步驟、分階段實施科學合理的計劃，讓全體居民享受到實實在在的發展紅利，即良好的就業機會、良好的社會服務及和諧社會環境和乾淨的水、空氣和土壤，高水平的公共衛生服務水平，是完全做得到的。甚至，在某些領域，這些城市可以比新加坡做得更加出色。
作者 | 林光明教授
編輯製作 | 曹政鵬
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