
当前中国中央政府正强力推动新一轮的反腐风暴,十八大以来的短短一年多来就有数十名省部级高官相继落马。人们在乐见苍蝇和老虎一起打的同时,也在关注制度化的反腐措施的健全完善。
新加坡成功的反腐模式能够为中国政府反腐新政提供若干经验。自建国以来,中国与新加坡都是一党长期执政,执政党掌控著广泛的政治、经济和社会资源。正如新加坡模式所昭示的,领导层强有力的反腐意愿是成功的基础。只要执政党有坚定、强有力而持久的反腐意愿,反腐措施就比较容易执行和持续。新加坡反腐模式的成功使之位列全球最清廉的国家之列,而与此同时政治上的清廉又反过来巩固人民行动党一党执政的地位。
执政党反腐的成功不单单需要政治领导者的政治意愿,更需要一系列机构、制度以及法律政策上的支撑与保障。新加坡的反腐模式在以下几个方面对中国反腐败战略有一定的启发和借鉴意义。
首先新加坡对腐败零容忍的法律和政策以及其独立而强力的反腐机构值得中国政府思考和借鉴。新加坡反腐法律高度强调处罚很小的腐败行为,对于官员及其家属收受任何各种形式的报酬、礼品都不会容忍,甚至即使官员显示出收取贿赂的意图也被视同腐败。
相比之下,尽管中国反腐法律与政策对腐败官员极为严厉(新加坡腐败没有死刑),但在实际的政治环境中,中国政府对腐败的态度还难以做到零容忍,对微小腐败容忍度高于新加坡。2013年底中共中央颁布的八项规定六项禁令对政府官员春节送礼、宴请接待行为进行控制,是将之视为不正之风进行行为规范的,并没有上升到法律严令禁止的高度。
此外新加坡对腐败零容忍的政策不仅惩罚受贿官员,而且行贿者同样不能幸免。在中国尽管理论上行贿者也是要接受法律惩处的,但实际上对行贿者则持相对宽容的态度,如2009年上半年全国检察机关立案查办的商业贿赂案件中,涉嫌受贿犯罪4849件,占到立案总数的77.25%;行贿罪1197件,占19.07%。从逻辑关系来看,有受贿必有行贿,然而这组数据表明行贿犯罪查处并没有得到相应的重视。
此外,借鉴新加坡权威而独立的反腐败机构—反贪局的经验,增强反腐机构的整合性、独立性和权威性也应是中国未来反腐制度建设的重要方向。反贪局直接隶属于总理办公室,独立于其他部门,直接向总理负责。这一设计保证了反腐机构独立性的同时也为其反腐赋予了巨大的法定权力。
目前,中国常设的反腐败机构主要由中共各级纪律检查委员会和政府各级监察部门、各级预防腐败局、各级审计部门,以及各级法院和检察院的反贪局组成,此外,还有中央及各省区市巡视组。中国当前的反腐败体制存在的主要问题是“条块分割”——横向上有多个反腐败机构,隶属于党、政、司法等不同的系统;纵向上划分为多个层级,分别隶属于各级政府,从而使反腐败的权威和人力资源都过度地分散,难以发挥规模效应和合力作用。
有着多元反腐机构的亚洲国家还有柬埔寨、越南、菲律宾,同中国面临问题相似,这些国家的腐败力度由于多元的反腐机构之间的衔接不畅,协调不力和职责重叠而稀释,导致反腐效果不佳。
在中国反腐的机构体系中,党内纪律检查机构——各级纪委处于核心地位。尽管上级纪委对下级党政部门腐败行为具有极大的查处权力,但由于中国共产党纪律检查工作的双重领导体制,同级不仅向上级纪委及党委负责,而且同时隶属于同级党委的领导。这一体制使地方纪委一方面无法查处同级党政一把手的违法腐败行为,另一方面由于同级党政首长的掣肘而对同级政府官员的查处也存在障碍。反腐机构缺乏独立性已成为中国反腐体制的主要缺陷之一,有研究者建议加强纪委垂直领导,甚至将纪委直接改为仅由上级纪委领导。
显然,中国最高领导层也认识到这一问题,并开始改革纪委反腐体制。习近平主席在中共十八届中央纪委三次全会上讲话就强调改革党的纪律检查体制,完善反腐败体制机制,增强权力制约和监督效果,保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。十八届三中全会决定通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出纪委反腐机制的改革举措,体现了纪检反腐机制的改进:“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”
然后,新加坡的精英导向的政府官员与政党团队选拔机制同样能为中国的公务员制度,乃至执政党干部建设提供有益的启示和借鉴。新加坡公务员选拔与晋升模式不仅具有强烈的精英导向,而且更具灵活性。
新加坡最能体现其精英性质与灵活性的是公务员录用的聘用制度和精英公务员选拔的奖学金制度。新加坡的公务员选拔并不采取传统的公开统一考试的形式,而是实施私营企业式的公开招聘制度选择出最优秀的公务员候选人。
新加坡政府各部门根据职位空缺和公务需要,由各部分人事局制定聘用公务员计划,然后发布公告,公开招聘公务员。公共服务委员会和各部的人事部门以及用人单位基于一系列标准,依据应聘者的面试结果来挑选候选人。
面试的标准主要包括应聘者的公民资格、年龄学历、学习成绩、工作经历、身体状况和道德品质(Quah,1995)。培养精英公务员的奖学金制度则挑选极为优秀的学生进行定向培养,待学有所成之后把他们放到优先提拔的轨道上加以历练和选拔。
新加坡对高级政治领导层的则另有一套公开选拔制度,依据一套HAIR的标准,从公共与私人部门搜寻政治人才。这套面向社会的公开选拔高级政治官员、快速轨道的行政精英升迁系统以及企业化市场化的公务员招聘制度对吸纳和选拔社会精英进入公务员体系和政治服务系统非常有帮助。
相比之下,中国政府对公务员,包括未来的政治领导人的录用和培养则体现平民主义和体制内拔优的特征。首先,公务员选拔主要基于竞争极为激烈的考试(笔试)制度。考试的报告条件较为宽松:具有大专以上文化程度、中央机关及其省级直属机构除部分特殊职位外,报告者应具有2年以上基层工作经历。满足以上条件后,录用与否基本上取决于其考试(笔试、复试)成绩。
公务员考试制度是亚洲及欧美多数国家广为采用的公务员录用形式,其公平、公正与公开性是无可比拟的,不断完善而成熟的考试科目与试题设计也能筛选出优秀的公务员候选人,而新加坡模式的优势在于更具市场化、精英倾向与灵活性的特点。此外,中国高级公务员和政治领导层的提拔和培养则主要通过体制内的层层晋升与有针对性的重点提拔来进行的。
《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》都要求公务员晋升职务,应当逐级晋升,每一级晋升则由任职资格年限,例如晋升科、处、司(厅)级正职,应分别任下一级职务两年以上,晋升科、处、司(厅)、部级副职,应分别任下一级职务三年以上。从一个科员成长为一位正厅局级官员平均需要25年。
然而官僚体制内部的按部就班的晋升机制面临着一系列固有缺陷。如萧功秦对当前中国官僚机构所言:“官僚体制的常规化、定格化特质使其难以产生具有远见卓识与独到见解的政治家。科层制、官僚制本能地趋向于保守,官僚体制的特点就是以一种特定的尺度来选拔官员,官位升迁的诱惑力与官场文化中的角色期待与定位,会把进入官场的人们按一种特定模式加以改塑、这部门使官场无法产生应对复杂环境挑战的人才”。
更为严重的问题是,按资排辈、按部就班的职位晋升规则容易滋生庸政懒政的行政文化,追求金钱与享乐成为部分官员的主要目标,从而为贪腐创造动机。
最后,尽管建立甄选精英的官僚机构和独立而强力的反腐机构,以及制定实施严厉的反腐法律和政策对于规范官僚行为,消灭潜在的腐败隐患和打击腐败分子作用巨大,新加坡从根本上遏制腐败的滋生仍离不开逐渐建立起来的廉政文化。这意味着只有建立起一种痛恨腐败、拒绝腐败、对腐败不妥协并积极对抗腐败的公民态度与社会风气,任何腐败现象才无所遁形,消除于萌芽状态。新加坡将根深蒂固的腐败文化转变为廉政文化可以说是腐败的治本之道与釜底抽薪之策。
事实上,新加坡反贪局的成功也依靠这种全民反腐的廉政文化。然而,相比新加坡反腐廉政的社会文化,中国公众对腐败的态度也相当暧昧。尽管中国公众对腐败深恶痛绝,然而公众痛恨腐败的心理并不意味着全社会已经形成了对腐败零容忍的廉政文化。
在中国“人情社会”、“熟人社会”的传统文化环境下,关系网络、人际圈子往往凌驾于正式规则之上,催生了形形色色的腐败行为。部分公众在面临涉及自身利益的问题,如看病就医、子女入学、就业求职、工作调动、打官司时,请托、送礼、贿赂等各种类型腐败手段往往是当事方自然而然的选择,此时腐败则被认为是有效的、必要的,至少是不得已而为之的解决问题的方法。中国社科院发布的《2012反腐倡廉蓝皮书》,通过问卷调查分析了受访的公众对腐败的态度,借此评价中国当前社会廉洁文化状况。
调查表明,利益关联度增大了公众对腐败的容忍度,公众对郭美美风波、足坛打黑风暴等口诛笔伐和零容忍,但在关涉自身利益时则对腐败现象表现出一定的“容忍度”和“参与度”。西方相关研究也表明,在一些发展中国家,执政者与政党向特定公众与群体提供物品和服务等利益,用以交换政治支持,从而建立了主从关系与政治庇护。庇护制度不仅是一种政治腐败形式,还助长了特定公众对腐败的容忍与支持度。
在中国数千年重伦理人情,轻法制规则的文化传统下,树立廉政、规则与法治的现代公民文化无疑是一条漫长而艰难的道路,然而非不如此则就无法根除腐败滋生的社会土壤与文化基因。新加坡的根植于廉政文化反腐无疑为中国提供了丰富的经验。
另外,正如前文所分析的,建立廉政文化这一文化反腐策略是以其他政治与制度反腐措施为条件。缺少严厉而强力的制度反腐措施,公众的反腐诉求得不到回馈与实施,任凭社会如何参与反腐,公权力却对打击腐败收效甚微,社会反腐文化也将必然衰退,腐败也将重新成为一种生活方式与社会文化。
新加坡的廉政文化发挥效应与其制度化反腐政策密不可分。新加坡经验表明腐败文化并不是根深蒂固,不可改变的。环环相扣的制度化反腐系统工程,是改变腐败文化的重要手段。
在参考和借鉴新加坡经验的同时,我们也意识到新加坡模式具有其独特性,其模式能够推广到其他深受腐败困扰的后发展中国家仍然是存在疑问的。新加坡模式的很多要素是基于其特殊的历史发展轨迹和政治、经济与社会环境,不见得适合中国学习和借鉴。
首先,与新加坡相比,中国地区间发展极不平衡,东部地区已处于工业化的中后期,而中西部大部分地区则仍处于工业化初中期,这也意味着政府在经济发展中角色及其转型需求在地区间是不同的。在私营市场发达的东部省份,经济开放程度高,政府或许能够真正地调整自身职能与角色,在提供公共物品与服务,加强法治与维持市场竞争环境的同时,尽量少直接干预市场与企业运行,从而降低政府腐败的风险。
然而正处于发展型或转型过程中的中西部地区,伴随着地方政府招商引资的冲动与热潮,政商关系纠缠不清,合谋寻租的现象十分普遍。针对中国省际腐败差异的部分实证研究也表明,较高的地区开放性与教育水平,较低的政府规模的地区往往腐败程度也更低。地区经济社会条件以及政府行为的差异性决定了中国腐败形势与反腐策略的复杂性,中国不一定可以通过像当前新加坡那样走市场化,解除政府管制的新公共管理道路实现对腐败的控制。
其次,尽管中国政府对新加坡的公务员薪酬制度非常关注,并且公务员的薪金较低确实是发展中国家腐败蔓延的重要原因之一,然而对新加坡的公务员薪酬政策和高薪能否养廉需要有一个全面、辩证和动态的认识。
首先认为新加坡公务员普遍薪水很高是存在误读成分的。新加坡公务员有8万多人(2012年为 80210人),政府法定机构工作人员5万多人(2012年为55817人),其中高薪者,在公务员中只有超级D级或Grade 7级以上官员,人数不过数百人。新加坡一直强调的公务员高薪,其实指的是公务员的薪金要具有市场竞争力。提供市场竞争力的薪金待遇,对新加坡政府而言主要是为了吸引优秀人才加入公务员队伍。
由于系统的绩优官僚制和体制内优中选优的公务员晋升选拔制度,新加坡高级公务员往往都具有世界名牌大学的学历和过硬的个人素质和能力,由于一个繁荣的市场经济的存在,这些人才即使离开政府部门,在劳动力市场上同样可以得到相当且优厚的薪金。
新加坡的公务员人事招聘和管理制度非常灵活。公务员体系可进可出,新加坡中下层公务员的薪金水平其实和市场薪金水平相当,只不过由于成功的经济发展,新加坡已是世界最富裕的国家之一(2013年新加坡人均GDP达到5万5千美元),从发展中国家的角度上看,新加坡公务员的薪金才普遍较高而已。新加坡反腐政策的成功其实是得益于其全方位的政策,制度和文化建设。
中国公务员是否应该高薪,多高的薪水算高薪和高薪能够养廉是一个非常复杂的问题。中国公务员的薪金和福利制度结构不合理。不仅仅地域,部门,级别差距相当大,中国政府官员尽管账面工资收入有限,但享有的各种福利收入与各种隐性的灰色/黑色收入却相当可观。灰色/黑色收入拉大了居民收入分配差距,已引发了社会各界的普遍关注和不满。