除了同时可以调查公共和私人部门的腐败行为外,反贪局还与政府机构合作审查政府行政流程与实践以减少腐败行为产生的机会。此外,反贪局还负责对即将被新加坡政府各部委录用的公务员和那些即将被晋升或任命到新加坡各部和法定机构(新加坡政府独立监管机构)领导层的候选人进行背景审核。
与香港廉政公署执法、预防和社区教育三管齐下打击腐败的做法略有不同,新加坡的反贪局职责更为集中,其目标主要指向腐败投诉。因此反贪局仅仅雇佣了约香港廉政公署十分之一的人员,却取得了同样引人注目的成就。2011年反贪局经由信件、传真,24小时机构热线电话,网络和电子邮件,以及来访共收到了757条投诉。在这些投诉中,138个案件受到调查,156人受到法院起诉,定罪率达到98%。
独立反腐机构的有效性并不仅仅取决于他们抓住了多少条“大鱼”,公众所对它有效性的认知也非常重要。2005年,反贪局开展了一项公众调查,89%的受访者认同腐败在新加坡受到很大控制。80%的受访者认可反贪局在控制新加坡腐败上所做的贡献。
(四)绩优官僚制
在新加坡,绩优官僚制已经被制度化为其治理的基本原则之一。绩优官僚制作为一种政治意识形态,指的是一种相信国家应由一群精英政府公职人员来治理的信念,他们拥有已经被证明了的卓越的学术与实践能力。
自新加坡独立之初的1965年以来,人民行动党政府一直强调绩优官僚制度的重要性,强调为实现惊人的经济与社会发展,需要在公共部门选贤任能,利用优厚的报酬奖励公职人员。
新加坡的绩优官僚制度主要有三个方面内容:竞争性考试,公共服务奖学金和严格的政治领导人甄选机制,以及高公务员工资。
在一个自然资源匮乏的小岛上,人民行动党领袖不得不把人力资源至于国家发展的最优先位置。在新加坡,超过四分之一的政府支出投入到公共教育。
新加坡的公立学校是高度选拔性的,有三大国家性考试:小学毕业考试(PSLE)、剑桥普通资格考试(GLE)O水准和A水准。这三大考试中的表现决定了一个学生未来的教育机会,而且在很大程度上决定了其未来的事业发展。
在新加坡,同龄段大约只有30%的学生被三大公立大学,南洋理工大学、新加坡国立大学和新加坡管理大学录取。为了吸引优秀学生任职公共部门,新加坡政府机构,包括各部、法定机构以及政联企业(GLCs)都为在A水准考试中获得高分的高中毕业生提供各种诱人的奖学金。
最具声望的奖学金当属总统奖学金和公共服务委员会奖学金。这些奖学金资助学生进入英国与美国的顶级大学。奖学金获得者被要求与政府签订合同,保证他们毕业后加入新加坡各政府部门服务4到6年。加入政府各部之后,这些奖学金得主就被安排到为未来晋升到精英“行政服务“序列而准备的快速通道中。他们构成了未来甄选高级公务员与政治领导者的候选人贮备库。
为了保持政治延续和更新,新加坡政府在每届选举后马上开始从公共与私人部门搜寻政治人才。其挑选人才的标准是HAIR,其中H是“直升机”(Helicopter),指对关键问题的高屋建瓴的视野;A是指“分析能力”(Analytical skills);I是“指想像力”(Imagination);R是“指对现实的感知”(Reality)。具有HAIR能力的候选人获邀请接受各种选拔委员会和人民行动党领导层的层层面试选拔。通过这种方式,社会精英被录用进入政党,以及接受指派进入体制内。
随后,通过国会选举,被挑选的精英进入国会,成为未来各部高级政务官的候选人。经过这一严格的选拔程序后,人民行动党政府对它最后选择的政治领导人都非常有信心,认为他们具有相当高的智商和情商, 也只有人民行动党政府才有能力建立一个治理国家的A级团队。
新加坡绩优官僚制度的核心支柱之一就是公务员特别是部长级高级公务员的高薪金。这也是新加坡反腐模型的核心要素之一。新加坡人民行动党领袖们,特别是李光耀,认为公务员的低工资是新加坡英殖民地时期政治腐败猖獗的主要原因之一。因此,即使在政治上这样的政策是不受欢迎的,为了吸引私营部门人才,改变他们对腐败的成本-收益的分析,高薪是必须的。人民行动党政府相信,严格的精英制度能够证明高工资的合理性,并帮助新加坡成为全球最效能和最清廉的政府。
从1994到2011年,新加坡政府定期调整薪金基准公式,增加了政治领导人和高级公务员的薪酬。2011年大选前,部长的工资和高级公务员薪金和私营部门最高薪酬水平挂钩。部长获得等同于在会计、法律、银行、工程、跨国公司和本地制造业这六个职业中收入最高的八个人的工资中位值的三分之二。部长的入职工资增至126万美元,总理的工资提高到253万美元。
2011年大选后,面临着挑剔的选民强烈的政治压力,政府启动了审查薪金基准公式的委员会。尽管最终包括总统、议长、部长和总理在内的政治领导人的工资被削减,但私人部门薪酬导向以及向政治领导人提供具有吸引力的薪金的理念并未改变。
(五)行政改革
1959年,面临着二战后严重的经济和社会问题,人民行动党政府不得不肩负建设基础设施,推动经济增长,创造就业机会,促进工业化,资助私人投资以及提供基本公共服务的责任。迫切的使命,脆弱的经济和社会基础,以及薄弱的私人部门都迫使人民行动党政府采取“发展型国家”取向,从而强化了国家和官僚主导经济发展的角色。
然而,新加坡政府在发展过程中的主导角色将政府官僚置于一个垄断位置,导致过度的管制和不断增加的官僚自由裁量权。过度的管制和政府对经济和社会生活各个方面的干预显著增加了腐败的机会和动机。即使人民行动党政府用尽所有努力试图建立一个高效清廉的政府,正如上文提到的,1986年国家发展部部长郑章远的腐败丑闻(他从私人房产商获得了八十万新元的贿赂)依然震动了政府和新加坡社会。因此,新加坡领导层认识到,彻底的根绝腐败现象还需要行政府职能与政体制改革的跟进。
在20世纪80年代末,伴随着自由化、解除管制、市场化和私有化的国际大趋势,新加坡政府于1987 年成立了公共部门撤资委员会,寻求通过市场竞争和私有化推动经济增长。
在90年代,新加坡政府接纳了新公共管理理念,开始对放松管制,实施公共服务契约外包以及对各类部门,如金融、电信以及公共设施采取市场化和自由化政策。这些改革方案显著地推动了经济增长,同时也极大地减少了官僚寻租的机会。
此外,新加坡政府相信,减少组织的官样文章与繁文缛节,精简行政过程以及减少市民与公务人员面对面交往的必要是控制腐败的有效战略。1995年,新加坡各部创建了21世纪公共服务计划(PS21),旨在采用各种行政改革改变公务员工作态度,改善公共服务效率与效能。
在PS21年计划下,4个主要旨在减少官僚作风,提升行政效率的举措被采纳和执行。它们是:1)支持企业小组运动。政府组建了一个企业支持小组,其目标在于征求公众建议,以确保政府的规则与管制有利于创建新加坡的亲商环境。2)零流程。这一创议旨在减少公共服务的无效率。无效率的服务流程使公众由于相关原因不得不造访多个机构,造成巨大的经济和社会浪费。3)公职人员致力消除官样文章。它旨在通过取消过时的公共部门规则来提升行政效率。4)繁文缛节削减运动。鼓励公务员减少政府部门繁文缛节,以促进行政透明与减少冗余的行政开支。
2000年新加坡政府公布了自己的电子政府行动计划,利用IT技术和互联网简化行政流程,减少繁文缛节、降低行政成本和潜在的寻租机会。
电子市民门户网站旨在方便市民在家获得公共服务;在线商业许可服务使新加坡进入全球经商最简便之地的行列;Gebiz系统,一个政府采购网络门户网站,显著改善了公共采购过程的透明度和竞争性,从而降低了腐败的风险。
(六)廉政文化
委托-代理理论和交易成本理论都认为政府官员是效用最大化者。低工资、高腐败机会、低暴露风险和从轻处罚使政府官员从事腐败犯罪的概率大大增加。
通过厘清新加坡反腐败的模式,本文揭示了这些理论的现实相关性。很大程度上,正是通过降低腐败机会、实施严厉法律、增加政治领导和高级公务员薪酬以及建立有效执法机构,新加坡才成为全球最清廉的国家之一。然而,这些基于理性行动者的理论都并不足以解释为什么新加坡能够快速地摆脱系统性腐败、一种生活方式的腐败。
近期的研究发现,在有系统性腐败的发展中国家,尽管每个人都知道腐败对国家发展的灾难性结果,并且也都认识到腐败需要加以根除,但是不管实施怎样的反腐败改革措施,腐败依然盛行。
集体行动理论指出,腐败并不仅仅是理性的成本收益分析问题,而是一个集体行动问题。例如,如果每个人都知道任何其他人都将从事腐败,无论有什么样的反腐败措施,腐败将依然普遍。
事实上,新加坡的成功归功于人民行动党成功地将根深蒂固的腐败文化转变为廉政文化,从而解决集体行动问题。上文提到的由强大的政治意愿、道德领导以及“意识形态领导权” 所强化的新加坡模式中的各反腐败要素,已经成功地塑造了新加坡的廉政文化,成为推动新加坡模式成功与可持续性发展的最稳定因素。

十余年来,根据各种国际评级,新加坡已位列最清廉的国家。然而,新加坡模式的成功很大程度上是建立在对贤能和道德人的推崇上的。
从某种意义上说,新加坡的反腐模式仍然是建立在这个年轻国家生存和发展时期发展出的思维模式之上的。外部和内部的政治和经济和社会力量的发展和变化,如全球化、新自由主义的扩散、经济富足、不断提高的教育水平、不断拉大的收入差距以及反对党的崛起都在挑战着新加坡发腐败模式的有效性和可持续性。
当前,反贪局在行政上隶属于政府行政机构——总理办公室。反贪局局长直接向总理汇报。这一设计的优势在于依托一个拥有道德领导权,并且致力于打击腐败的总理,反贪局能免受部长及其他高级政治领导人的影响,高效率地且有效地从政府各部门获取必需的信息。这样设计的劣势则在于理论上如果总理和反贪局本身出了问题,反腐败就将面临严峻挑战。
为了解决这一问题,1991年新加坡修改宪法,总统开始全民直选。直选的总统可以命令反贪局对总理、高级部长以及其他政治领导人进行独立调查。然而,由于人民行动党的主导地位,在政治选举中,总统到目前为止都来自于人民行动党。总统在多大程度上可以保持独立和有效地对总理进行制衡仍需观察和审视。而且,即使总统愿意发起调查,反贪局多大程度上愿意合作可能存在疑问。此外,考虑到新加坡长期一党主导的议会,和反对党获得越来越多的支持率,人们开始关注执政党利用反贪局打击反对党的可能性。
新加坡反腐模式高度依赖绩优官僚制。然而,一方面绩优官僚制强调平等主义、重视个人资质而不考虑种族、性别和家庭背景。另一方面,绩优官僚制不可避免地带有与生俱来的傲慢和以自我为中心为特征的精英主义趋势。
此外,在新加坡,到目前为止对资质的认定很大程度上是和学术成绩联系在一起的。政府高级公务员“行政服务序列”主要由政府奖学金获得者构成。大多数的奖学金得主来自精英初级学院。2012年,在62个公共服务委员会奖学金得主和5个总统奖学金得主之中,仅有2人不是来自于精英初级学院或精英高中。社会上对社会分层和社会僵化的担忧不断加深。当收入差距拉大,能够获得优质教育,进入精英学校,获得奖学金并在好大学中谋得一席之地的学生更有可能出生于富裕家庭。这可能形成一个进一步扩大收入差距与社会不平等的循环。
此外,政府奖学金,高政府薪酬以及快速晋升途径的机会吸引著最聪明的大脑进入公共部门,这不仅可能对私营部门人力资源发展产生挤出效应,而且可能疏远那些不是奖学金获得者的公务员,并因此损害他们的工作奉献精神和满意度。更重要的是,过度强调精英制度可能使精英们把一切都视为理所当然。在2009年金融危机期间,一个常任秘书带着家人前往法国度假,并且在本地报纸上炫耀他们在一个奢华的法国烹饪学校中的经历,却没有考虑在金融危机中挣扎的普通新加坡人的感受。
最后,新加坡反腐败的成功很大程度上认为是基于政府公务员特别是高级公务员和政治领袖的高薪金。然而自2011年大选以来,新加坡民众开始挑战高薪与清廉之间的联系。
近来涉及两名高级公务员,前新加坡民防部队司令的林新邦和中央肃毒局前局长黄文艺的丑闻遭到披露。这两个人都是奖学金获得者,享受高工资。但是他们都因婚外情涉嫌损害政府采购体系。这两件丑闻,加上以前的包括臭名昭著的国家肾脏基金会在内的丑闻,损害了公众对于绩优官僚制的信任。
在2011年的大选中,反对党工人党成功地赢得了一个集选区,取得了历史性突破,这在过去被认为是完全不可能发生的。政治观察家认为,2011年大选是新加坡政治发展的分水岭。