
當前中國中央政府正強力推動新一輪的反腐風暴,十八大以來的短短一年多來就有數十名省部級高官相繼落馬。人們在樂見蒼蠅和老虎一起打的同時,也在關注制度化的反腐措施的健全完善。
新加坡成功的反腐模式能夠為中國政府反腐新政提供若干經驗。自建國以來,中國與新加坡都是一黨長期執政,執政黨掌控著廣泛的政治、經濟和社會資源。正如新加坡模式所昭示的,領導層強有力的反腐意願是成功的基礎。只要執政黨有堅定、強有力而持久的反腐意願,反腐措施就比較容易執行和持續。新加坡反腐模式的成功使之位列全球最清廉的國家之列,而與此同時政治上的清廉又反過來鞏固人民行動黨一黨執政的地位。
執政黨反腐的成功不單單需要政治領導者的政治意願,更需要一系列機構、制度以及法律政策上的支撐與保障。新加坡的反腐模式在以下幾個方面對中國反腐敗戰略有一定的啟發和借鑑意義。
首先新加坡對腐敗零容忍的法律和政策以及其獨立而強力的反腐機構值得中國政府思考和借鑑。新加坡反腐法律高度強調處罰很小的腐敗行為,對於官員及其家屬收受任何各種形式的報酬、禮品都不會容忍,甚至即使官員顯示出收取賄賂的意圖也被視同腐敗。
相比之下,儘管中國反腐法律與政策對腐敗官員極為嚴厲(新加坡腐敗沒有死刑),但在實際的政治環境中,中國政府對腐敗的態度還難以做到零容忍,對微小腐敗容忍度高於新加坡。2013年底中共中央頒布的八項規定六項禁令對政府官員春節送禮、宴請接待行為進行控制,是將之視為不正之風進行行為規範的,並沒有上升到法律嚴令禁止的高度。
此外新加坡對腐敗零容忍的政策不僅懲罰受賄官員,而且行賄者同樣不能倖免。在中國儘管理論上行賄者也是要接受法律懲處的,但實際上對行賄者則持相對寬容的態度,如2009年上半年全國檢察機關立案查辦的商業賄賂案件中,涉嫌受賄犯罪4849件,占到立案總數的77.25%;行賄罪1197件,占19.07%。從邏輯關係來看,有受賄必有行賄,然而這組數據表明行賄犯罪查處並沒有得到相應的重視。
此外,借鑑新加坡權威而獨立的反腐敗機構—反貪局的經驗,增強反腐機構的整合性、獨立性和權威性也應是中國未來反腐制度建設的重要方向。反貪局直接隸屬於總理辦公室,獨立於其他部門,直接向總理負責。這一設計保證了反腐機構獨立性的同時也為其反腐賦予了巨大的法定權力。
目前,中國常設的反腐敗機構主要由中共各級紀律檢查委員會和政府各級監察部門、各級預防腐敗局、各級審計部門,以及各級法院和檢察院的反貪局組成,此外,還有中央及各省區市巡視組。中國當前的反腐敗體制存在的主要問題是「條塊分割」——橫向上有多個反腐敗機構,隸屬於黨、政、司法等不同的系統;縱向上劃分為多個層級,分別隸屬於各級政府,從而使反腐敗的權威和人力資源都過度地分散,難以發揮規模效應和合力作用。
有著多元反腐機構的亞洲國家還有柬埔寨、越南、菲律賓,同中國面臨問題相似,這些國家的腐敗力度由於多元的反腐機構之間的銜接不暢,協調不力和職責重疊而稀釋,導致反腐效果不佳。
在中國反腐的機構體系中,黨內紀律檢查機構——各級紀委處於核心地位。儘管上級紀委對下級黨政部門腐敗行為具有極大的查處權力,但由於中國共產黨紀律檢查工作的雙重領導體制,同級不僅向上級紀委及黨委負責,而且同時隸屬於同級黨委的領導。這一體制使地方紀委一方面無法查處同級黨政一把手的違法腐敗行為,另一方面由於同級黨政首長的掣肘而對同級政府官員的查處也存在障礙。反腐機構缺乏獨立性已成為中國反腐體制的主要缺陷之一,有研究者建議加強紀委垂直領導,甚至將紀委直接改為僅由上級紀委領導。
顯然,中國最高領導層也認識到這一問題,並開始改革紀委反腐體制。習近平主席在中共十八屆中央紀委三次全會上講話就強調改革黨的紀律檢查體制,完善反腐敗體制機制,增強權力制約和監督效果,保證各級紀委監督權的相對獨立性和權威性。十八屆三中全會決定通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出紀委反腐機制的改革舉措,體現了紀檢反腐機制的改進:「各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。」
然後,新加坡的精英導向的政府官員與政黨團隊選拔機制同樣能為中國的公務員制度,乃至執政黨幹部建設提供有益的啟示和借鑑。新加坡公務員選拔與晉升模式不僅具有強烈的精英導向,而且更具靈活性。
新加坡最能體現其精英性質與靈活性的是公務員錄用的聘用制度和精英公務員選拔的獎學金制度。新加坡的公務員選拔並不採取傳統的公開統一考試的形式,而是實施私營企業式的公開招聘制度選擇出最優秀的公務員候選人。
新加坡政府各部門根據職位空缺和公務需要,由各部分人事局制定聘用公務員計劃,然後發布公告,公開招聘公務員。公共服務委員會和各部的人事部門以及用人單位基於一系列標準,依據應聘者的面試結果來挑選候選人。
面試的標準主要包括應聘者的公民資格、年齡學歷、學習成績、工作經歷、身體狀況和道德品質(Quah,1995)。培養精英公務員的獎學金制度則挑選極為優秀的學生進行定向培養,待學有所成之後把他們放到優先提拔的軌道上加以歷練和選拔。
新加坡對高級政治領導層的則另有一套公開選拔制度,依據一套HAIR的標準,從公共與私人部門搜尋政治人才。這套面向社會的公開選拔高級政治官員、快速軌道的行政精英升遷系統以及企業化市場化的公務員招聘制度對吸納和選拔社會精英進入公務員體系和政治服務系統非常有幫助。
相比之下,中國政府對公務員,包括未來的政治領導人的錄用和培養則體現平民主義和體制內拔優的特徵。首先,公務員選拔主要基於競爭極為激烈的考試(筆試)制度。考試的報告條件較為寬鬆:具有大專以上文化程度、中央機關及其省級直屬機構除部分特殊職位外,報告者應具有2年以上基層工作經歷。滿足以上條件後,錄用與否基本上取決於其考試(筆試、複試)成績。
公務員考試製度是亞洲及歐美多數國家廣為採用的公務員錄用形式,其公平、公正與公開性是無可比擬的,不斷完善而成熟的考試科目與試題設計也能篩選出優秀的公務員候選人,而新加坡模式的優勢在於更具市場化、精英傾向與靈活性的特點。此外,中國高級公務員和政治領導層的提拔和培養則主要通過體制內的層層晉升與有針對性的重點提拔來進行的。
《黨政領導幹部選拔任用工作條例》和《公務員職務任免與職務升降規定(試行)》都要求公務員晉升職務,應當逐級晉升,每一級晉升則由任職資格年限,例如晉升科、處、司(廳)級正職,應分別任下一級職務兩年以上,晉升科、處、司(廳)、部級副職,應分別任下一級職務三年以上。從一個科員成長為一位正廳局級官員平均需要25年。
然而官僚體制內部的按部就班的晉升機制面臨著一系列固有缺陷。如蕭功秦對當前中國官僚機構所言:「官僚體制的常規化、定格化特質使其難以產生具有遠見卓識與獨到見解的政治家。科層制、官僚制本能地趨向於保守,官僚體制的特點就是以一種特定的尺度來選拔官員,官位升遷的誘惑力與官場文化中的角色期待與定位,會把進入官場的人們按一種特定模式加以改塑、這部門使官場無法產生應對複雜環境挑戰的人才」。
更為嚴重的問題是,按資排輩、按部就班的職位晉升規則容易滋生庸政懶政的行政文化,追求金錢與享樂成為部分官員的主要目標,從而為貪腐創造動機。
最後,儘管建立甄選精英的官僚機構和獨立而強力的反腐機構,以及制定實施嚴厲的反腐法律和政策對於規範官僚行為,消滅潛在的腐敗隱患和打擊腐敗分子作用巨大,新加坡從根本上遏制腐敗的滋生仍離不開逐漸建立起來的廉政文化。這意味著只有建立起一種痛恨腐敗、拒絕腐敗、對腐敗不妥協並積極對抗腐敗的公民態度與社會風氣,任何腐敗現象才無所遁形,消除於萌芽狀態。新加坡將根深蒂固的腐敗文化轉變為廉政文化可以說是腐敗的治本之道與釜底抽薪之策。
事實上,新加坡反貪局的成功也依靠這種全民反腐的廉政文化。然而,相比新加坡反腐廉政的社會文化,中國公眾對腐敗的態度也相當曖昧。儘管中國公眾對腐敗深惡痛絕,然而公眾痛恨腐敗的心理並不意味著全社會已經形成了對腐敗零容忍的廉政文化。
在中國「人情社會」、「熟人社會」的傳統文化環境下,關係網絡、人際圈子往往凌駕於正式規則之上,催生了形形色色的腐敗行為。部分公眾在面臨涉及自身利益的問題,如看病就醫、子女入學、就業求職、工作調動、打官司時,請託、送禮、賄賂等各種類型腐敗手段往往是當事方自然而然的選擇,此時腐敗則被認為是有效的、必要的,至少是不得已而為之的解決問題的方法。中國社科院發布的《2012反腐倡廉藍皮書》,通過問卷調查分析了受訪的公眾對腐敗的態度,藉此評價中國當前社會廉潔文化狀況。
調查表明,利益關聯度增大了公眾對腐敗的容忍度,公眾對郭美美風波、足壇打黑風暴等口誅筆伐和零容忍,但在關涉自身利益時則對腐敗現象表現出一定的「容忍度」和「參與度」。西方相關研究也表明,在一些發展中國家,執政者與政黨向特定公眾與群體提供物品和服務等利益,用以交換政治支持,從而建立了主從關係與政治庇護。庇護制度不僅是一種政治腐敗形式,還助長了特定公眾對腐敗的容忍與支持度。
在中國數千年重倫理人情,輕法制規則的文化傳統下,樹立廉政、規則與法治的現代公民文化無疑是一條漫長而艱難的道路,然而非不如此則就無法根除腐敗滋生的社會土壤與文化基因。新加坡的根植於廉政文化反腐無疑為中國提供了豐富的經驗。
另外,正如前文所分析的,建立廉政文化這一文化反腐策略是以其他政治與制度反腐措施為條件。缺少嚴厲而強力的制度反腐措施,公眾的反腐訴求得不到回饋與實施,任憑社會如何參與反腐,公權力卻對打擊腐敗收效甚微,社會反腐文化也將必然衰退,腐敗也將重新成為一種生活方式與社會文化。
新加坡的廉政文化發揮效應與其制度化反腐政策密不可分。新加坡經驗表明腐敗文化並不是根深蒂固,不可改變的。環環相扣的制度化反腐系統工程,是改變腐敗文化的重要手段。
在參考和借鑑新加坡經驗的同時,我們也意識到新加坡模式具有其獨特性,其模式能夠推廣到其他深受腐敗困擾的後發展中國家仍然是存在疑問的。新加坡模式的很多要素是基於其特殊的歷史發展軌跡和政治、經濟與社會環境,不見得適合中國學習和借鑑。
首先,與新加坡相比,中國地區間發展極不平衡,東部地區已處於工業化的中後期,而中西部大部分地區則仍處於工業化初中期,這也意味著政府在經濟發展中角色及其轉型需求在地區間是不同的。在私營市場發達的東部省份,經濟開放程度高,政府或許能夠真正地調整自身職能與角色,在提供公共物品與服務,加強法治與維持市場競爭環境的同時,儘量少直接干預市場與企業運行,從而降低政府腐敗的風險。
然而正處於發展型或轉型過程中的中西部地區,伴隨著地方政府招商引資的衝動與熱潮,政商關係糾纏不清,合謀尋租的現象十分普遍。針對中國省際腐敗差異的部分實證研究也表明,較高的地區開放性與教育水平,較低的政府規模的地區往往腐敗程度也更低。地區經濟社會條件以及政府行為的差異性決定了中國腐敗形勢與反腐策略的複雜性,中國不一定可以通過像當前新加坡那樣走市場化,解除政府管制的新公共管理道路實現對腐敗的控制。
其次,儘管中國政府對新加坡的公務員薪酬制度非常關注,並且公務員的薪金較低確實是發展中國家腐敗蔓延的重要原因之一,然而對新加坡的公務員薪酬政策和高薪能否養廉需要有一個全面、辯證和動態的認識。
首先認為新加坡公務員普遍薪水很高是存在誤讀成分的。新加坡公務員有8萬多人(2012年為 80210人),政府法定機構工作人員5萬多人(2012年為55817人),其中高薪者,在公務員中只有超級D級或Grade 7級以上官員,人數不過數百人。新加坡一直強調的公務員高薪,其實指的是公務員的薪金要具有市場競爭力。提供市場競爭力的薪金待遇,對新加坡政府而言主要是為了吸引優秀人才加入公務員隊伍。
由於系統的績優官僚制和體制內優中選優的公務員晉升選拔制度,新加坡高級公務員往往都具有世界名牌大學的學歷和過硬的個人素質和能力,由於一個繁榮的市場經濟的存在,這些人才即使離開政府部門,在勞動力市場上同樣可以得到相當且優厚的薪金。
新加坡的公務員人事招聘和管理制度非常靈活。公務員體系可進可出,新加坡中下層公務員的薪金水平其實和市場薪金水平相當,只不過由於成功的經濟發展,新加坡已是世界最富裕的國家之一(2013年新加坡人均GDP達到5萬5千美元),從發展中國家的角度上看,新加坡公務員的薪金才普遍較高而已。新加坡反腐政策的成功其實是得益於其全方位的政策,制度和文化建設。
中國公務員是否應該高薪,多高的薪水算高薪和高薪能夠養廉是一個非常複雜的問題。中國公務員的薪金和福利制度結構不合理。不僅僅地域,部門,級別差距相當大,中國政府官員儘管帳面工資收入有限,但享有的各種福利收入與各種隱性的灰色/黑色收入卻相當可觀。灰色/黑色收入拉大了居民收入分配差距,已引發了社會各界的普遍關注和不滿。