編者按：新加坡外來人才競爭課題一直廣受關注。時任總理吳作棟在將近20年的時間裡，一直被視為新加坡外來人才政策的「主謀」，而他也心甘情願地在這項政策上具名。這麼說沒錯，卻也不盡然。
一起回顧事件和聽聽吳總理的自述。
本文出自由世界科技出版社出版的《登高望遠·吳作棟傳》一書中，原文標題《第二次長征：「一個新加坡人的新加坡」》，本書入選在大眾書局讀者票選好書名單中。
2011年，本地一份報章在談到鄰里糾紛課題時，引述了一個案例：來自中國的一戶新移民家庭與新加坡本地印族鄰居因為咖喱氣味嗆鼻而引發紛爭。
這起事件在新加坡引起軒然大波。當時整個社會早已因為移民大量湧入而民怨四起；在這種氛圍之下，這起單一事件隱隱透露著弦外之音——外來移民對新加坡在地文化難以包容。而才在幾個月前，新加坡人民在全國大選中也狠狠地給了人民行動黨一記無比沉重的當頭棒喝，很大一部分原因正是針對政府的移民政策而作出反擊。
然而，新加坡人其實大多還是意識到，這個國家不能沒有外籍移民和外來勞動力。外來人力資源擴大了勞動力基礎，以支撐一個日益老化的人口；也壯大了企業和社會勞動隊伍，讓新加坡繼續保持全球競爭力。
新加坡政策研究所在2018年所做的一項調查顯示，年齡介於19歲至30歲之間的受訪者當中，有62.5%相信外籍熟練員工的確對新加坡的發展做出了貢獻。外來人才所帶來的專門技能有助於啟動生物醫學科學或航空航天等新興工業，進而為本地人才創造更好的工作機會，也幫助新加坡本地人在這些領域積累知識與經驗。
只是，邏輯思考和理性思維往往經不起情緒的挑釁。2013年初，新加坡政府發表了人口白皮書，詳細敘述國家人口很有可能從540萬人增至690萬人。白皮書立刻引起了新加坡人民極大的反彈。政府在國會辯論白皮書時澄清，690萬人口只是預想、而非目標，僅僅是為了方便政府展開規劃所制定的一個指標。可是這個說法仍是難以平息眾怒。
新加坡人對外來移民這種愛恨交織的反應，與全球移民浪潮縮緊是不謀而合的。輿論開始追溯新加坡移民政策的由來，以及始作俑者究竟是誰。2011年雅虎新聞網站一篇文章的標題就公開質問：「是誰對外來移民潮打開了閘門？」作者在文中提供了答案：正是吳作棟。
這麼說沒錯，卻也不盡然。新加坡的親移民政策早在李光耀主政時期就已經制定推行了，至今已貫徹所有三代總理任期。一個影響如此深遠的重大政策，必定也是內閣的集體決定。只是，吳作棟卻樂得負起全責。在將近20年的時間裡，他一直被視為新加坡外來人才政策的「主謀」，而他也心甘情願地在這項政策上具名。
他透露，內閣早在1980年代就為如何吸引外來人才與新加坡旅外人才回流而草擬 了第一分內閣文件，當時負責此事的部長就是他。「要是沒有這項政策，我想新加坡早在多年以前就會失去競爭優勢了。可以肯定的是， 這個地方也絕對不會是我們今天所處的世界級發達城市。」
他的外來人才主張，其最重要的出發點其實並不在於外來人才，而是攸關人口、攸關人力資源；或者更具體地說，是攸關新加坡人民和民生。就這一點，吳作棟已不厭其煩地解釋了不下30年。雖說他與這項政策關係最為緊密的時候，也就是在他擔任總理期間，以及亞洲金融風暴之後的最初幾年裡；卻很少有人記得，他與外來人才政策的淵源其實在更早以前就已經開始了。
1986年8月，在他還是第一副總理的年代，他在一場對當年南洋理工學院學生的演講中，第一次針對這個課題做了闡述。他把演說主題定為「第二次長征」。
他進而解釋說，他語境中的「第一次長征」，指的並不是中國共產黨在1930年代的萬里長征，而是新加坡建國元勛如何憑著堅定的信念與決心，在幾乎不可能的情況下 於1965年建立了新加坡共和國。而新加坡眼下面臨的新挑戰就猶如 「第二次長征」，需要兼備1965年建國元勛與1930年代中共長征戰士的精神才可能克服。
而新加坡在1980年代以後這條全新征途上所需要攀越的最高峰，正是人口問題。或者正如他所說，用一個比較符合職場語境的用詞，就是「人力資源問題」。簡而言之，新加坡面對的是人口不足的困境。他當時說：「人，就是新加坡的核心，是我們最寶貴的資源。我認為我們眼下最嚴峻挑戰就是，要如何應付人口性質的持續變化——人口規模、人口結構和年齡分布。我知道這會是長 久以後的問題，但是如果不現在尋找對策，將來只會變得更嚴重。」
新加坡當時的人口達270萬人，人口統計學家預測，到了2020年， 新加坡會進入人口萎縮階段。生育率此前已持續下滑，於1985年還降至1.61，比更替水平低了23個百分點。李光耀倡導的「兩個就夠了」限制生育政策過於成功，成效甚至超出了決策者的預期目標。這項政策在吳作棟手上反轉了。
他在1987年3月宣布新人口政策：「三個好，養得起，多生更好。」李光耀事後對吳作棟所作出的改變讚賞有加，承認生育政策是個「極其棘手、敏感且不利於選票的課題」， 而吳作棟和他的團隊毫不迴避、正面迎擊，凸顯了「過人膽識」；他 的反應充分證明了人民行動黨的政策絕對是務實大於個人。吳作棟深知生兒育女不只攸關人生大事，也關乎一個國家的生死存亡。他在1986年南洋理工學院的那一場演講中強調：「我們必須密切關注國人生育的趨勢和模式，因為這將影響我國的繁榮與安全，實際上就是關係到國家的存亡。」
只是，在一個急速發展且日益富裕的社會裡，要讓生育率持續上升是不太可能的。吳作棟很清楚，許多人即使養得起也未必要生三個或更多子女。要緩解新加坡社會老齡化和人口下降問題，唯一方案就是引進外來移民。
吳作棟在發表「第二次長征」演說一個月後，即宣布政府將放寬條例吸引更多外國人來新工作、投資，最終落地生根。1989年，規則制度化並明確列出引進對象:技師、工匠、白領員工、自僱人士和專業人士。
吳作棟深知開放門戶、引人入閘，必須謹慎處理。早在2000年代末新加坡人的怨氣開始浮現以前，他就意識到，人口相關政策需要的是細膩、精準，還有人性。「這類問題需要我們去改變人們的心態，也會觸及敏感神經，會直接引起國人關注。」他在1986年的同一場演說中如此說道。「我們在處理人事問題時，基本上應對的就是 人們的情感，人們的期望與恐懼、自尊與偏見、歡樂與憂傷。所以處理人力資源問題不可能像處理非人事問題一樣，以有效的電腦化方法來解決。若是處理不當，則任何解決問題的努力往往反而會弄巧成拙，引發更多難題。」後來證實，他確有先見之明。
讓吳作棟慶幸的是，他新推出的外來人才政策在宣布之後峰迴路轉，形勢突然變得不那麼急迫了。1987年以後的10年里，新加坡居民新生寶寶每年平均達到4萬7500個，相較於1976年至1985年間 的上一個十年里每年平均4萬零500個新生兒來說算是個躍進。
其中有幾個原因。1985年至1986年間的經濟衰退，相信讓不少新加坡人將生育計劃擱置挪後。鼓勵生育的「三個或更多」政策在1987年初宣布後，便在隔年1988年喜迎龍年，這年在華人心目中尤其是個吉祥大年，正好給了新政策一股強大的助力；那一年新生嬰兒迎來大豐收，創下5萬1500個的紀錄。
人口統計學家葉鎂盛當時在《印象》一 書中撰文指出，年份「88」是「發發」的諧音，更讓這一年錦上添花、吉星高照。她的研究還顯示，有更多婦女在育有兩個子女多年以 後再次「意外」懷上第三胎，想必是拜生育政策急轉彎所賜。
可惜，這股迷你嬰兒潮沒能持續太久。亞洲金融危機爆發後，生育率又急轉直下。外來人才計劃在這個時候非得加速推展不成了，姑且稱之為政策進入「第二階段」。1997年國慶群眾大會演講上，吳 作棟花了好長一段時間來談論這個課題。他強調：「唯有從全球各地 延攬最優秀人才，我們才能為新加坡人建設一個最美好的家園。」聘請外國人才來新工作的條例進一步放寬，大專學府向世界各地撒網招 募頂尖的學生和教研人員，而迎娶新加坡婦女的外籍夫婿也更容易定居入籍。當時新加坡每年批准新增成為永久居民的外國人已從原有的2萬5000人增至3萬人，政府還想進一步擴大。
吳作棟心裡明白，就像過去一樣，向外來人才開放門戶必定會讓本地人感到不自在；而他也毫不避忌地談及這種情緒。「新加坡人往往......都不是為了自己發聲，更多是為了下一代。大家都想讓子女繼承他們辛苦了大半輩子所建立起來的成果，擔心外來人才會與自己 的子女競爭。」他在1997年國慶群眾大會演說中如此闡述。「可是恰恰也正是為了我們的子女，我們才必須採取開放的大都會模式。唯有如此，才能把一個充滿活力與幹勁的新加坡傳承給我們的下一代。哪怕我們再有才華，也不可能單憑300萬新加坡人口的子女，就為我們的下一代創造出才能背景同樣多元豐富的人才薈萃之都。『新加坡夢』也將會隨之煙消雲散。」
在接下來三年的國慶群眾大會演說上，直至2000年，他都反覆闡述了相同的主張。新加坡昂首邁入千禧年之際，「外來人才」一詞成了這個國家欲站上世界頂尖之列與全球競爭的口訣，而吳作棟則穩坐倡議首席位置。這番積極引進外來人才之舉，讓本地人的不滿情緒開始浮現，民間甚至辦起了極盡嘲諷的各種專題討論會；而當外來球員披上新加坡戰袍出征世界體育競技舞台，更是讓本地人鼓譟不安。所幸的是，社會當時的整體氛圍還算穩妥，尚未升溫至失控的局面。而到了吳作棟總理任期結束之時，新加坡總人口已從1990年的300萬 人攀升到2004年的420萬人，擴大了37個百分點。從全局視角來看， 他的確成功逆轉了新加坡人口萎縮的潛在勢頭。吳作棟果然率領著全民，在第二次長征中，攀越了第一座山頭。
然而，經驗老道的攀登者都知道，巔峰臨界點，往往也是最險峻之境。2004年以後，新加坡對外來人才的開放政策簡直可說是門戶全開了。到了2013年，人口較之2004年再膨脹了30個百分點，達到540萬人。種種社會和民生問題相繼浮現：就業市場競爭白熱化，工資停滯不漲，房價節節攀升，房屋供不應求，公共運輸系統擁擠不堪等等。本地人怨聲四起，群起將矛頭指向還在持續湧入的外來移民。
有些指責是公平的，有些則顯得脫序離譜。可是國人的不滿、怨氣，以至近乎仇外的情緒，卻是實實在在地存在。2011年全國大選中，行動黨付出了慘痛代價，交出了獨立以來最糟糕的成績單，全國總得票率只達60.1%，更是史上第一次輸掉了一整個五人集選區。
那屆大選過後，吳作棟和恩師李光耀連同其他三位部長，決定從內閣引退。吳作棟說：「我們意識到民意浮躁，但是民怨之深，卻是我們始料未及的。」
Q & A
問：您所有關於引進外來人才的演說，都在強調本地人才的重要 性。您是不是一直都很清楚這個政策具有一定的敏感性?
答：是的，打從一開始就有這個意識了。我們一直很清楚我們不可能無節制地引進外來人才。
以永久居民為例，2011年之前的那幾年，人數增至每年5萬人，之後是每年7萬人。到了2008年幾乎達到了8萬人!我很震驚，也很生氣。我也坦白對總理這麼說。 自那以後，我們每年批准的永久居民人數保持3萬人。可是即使如此，一年一年加下來，對社會民生和日常生活的影響是不斷累積的。政府也就是從那個時候起，承諾將永久居民總人口穩定控制在50萬人左右。
問：對不起，您說誰生氣了?
答：我生氣啊。李總理也很擔憂，全球金融危機之後經濟迅速回彈，我們因此引進了大量外籍客工，這尤其引起民眾的強烈反彈。 作為政府，我們必須更加嚴密管控外籍客工和永久居民的湧入，以及人口結構的變化。人民會有這樣的反應也是可以理解的。人口規模大幅膨脹，基礎設施卻沒有同步跟進; 如此一來，就造成了公共運輸過度擁擠現象與組屋供不應求等種種問題。
問：應該怪誰?
答：我們的政府採取的是集體治理的模式。不能怪罪於某一個人，更不能歸咎於公務員。這不符合我們的作風。更重要的是，我們必須從中吸取教訓。我們意識到必須加強政府部門之間的聯繫，而不是各做各的。事態的發展一日千里，所有事情都是相互聯繫的。一旦忽略了制度中的某一個環節，壓力就會迅速在其他方面顯現出來。正是為了避免重蹈覆轍， 政府才草擬了人口白皮書，以為規劃制定參數。就像張志賢在2013年國會上總結時解釋的，這是為了確保外籍勞動力及總人口的增加，能與基礎設施及住屋擴建速度同步。那就不會因為過度擁擠而產生焦慮了。
