英國人的馬來亞政策為什麼會發生急轉彎？我們梳理一下檔案文件就可從中發現，其實英國人在馬來亞的高級官員如大總督麥唐納、聯邦總督根特(Edward Gent)同情馬來人的處境，一心想與馬來人妥協，這才是扭轉政策的主要原因。在他們看來，馬來人雖然反對「馬來亞聯邦」，但是對英國人還是十分友善，也不強烈反對英國人的統治。馬來亞的治理必須依賴馬來人，因為整個民事公務員大部分是馬來人，特別是在鄉村地區，假如得不到馬來村長(Penghulu)的 合作，將會出現全面癱瘓的局面。「馬來人的意見必須充分得到體現」顯得非常必要，要不然將會把他們推向激進的主張大印尼主義(Indonesia Raya)分子那邊注15。
馬來亞聯合邦取代馬來亞聯邦
1946年7月英國殖民地政府和馬來蘇丹以及巫統開始協商，7月25日三方敲定了討論的基本原則，並成立一個由6個殖民地政府官員、2個巫統代表以及4個馬來統治者代表的工作委員會，以便針對替代方案的細節進行討論。1946年12月24日由工作委員會敲定的「馬來亞聯合邦計劃」(The Plan for the Federation of Malaya)公布，「馬來亞聯合邦計劃」主要點有：
1）馬來亞聯合邦由九個馬來土邦以及檳城和馬六甲組成，受到大英帝國的保護(under the protection of Great Britian)，取消聯邦總督，其職務改稱欽差大臣(High Commissoner)；2）成立一個強大的中央政府以便執行有效管理；3）保留各個土邦的獨立個性；4）給予那些視馬來亞為家園及效忠馬來亞的人擁有共同的公民權；5）堅持捍衛馬來人的特殊地位注16。
「馬來亞聯合邦」和「馬來亞聯邦」最大的不同點在於這是一個全面向馬來人傾斜的計劃，比如馬來蘇丹的主權地位重新恢復；馬來人的特權也得到保障；提高非馬來人申請馬來亞公民權的門檻，馬來亞從英國直轄殖民地再度成為保護國，新加坡仍舊被排除在馬來亞之外，直轄殖民地地位保持不變。「馬來亞聯合邦計劃」可說是巫統的一大勝利，從此奠定它作為馬來人權益捍衛者的地位，深刻影響馬來亞（其後是馬來西亞）政治的方方面面，直到今天仍未動搖。
「馬來亞聯合邦」相較於「馬來亞聯邦」明顯地不利於非馬來人，不過，自英國在1946年7月5日宣布有意廢除「馬來亞聯邦」，而以「馬來亞聯合邦」取代 注17，直到1946年12月24日正式發布「馬來亞聯合邦計劃白皮書」，在這段期間內，非馬來人對於這個關係他們命運的重大安排，卻保持出奇的平靜，只有在7月15日馬六甲土生華人領袖陳禎祿代表42華團及商會致電倫敦，要求英國政府不要放棄馬來亞聯邦注18。
反對馬來亞聯合邦的統一戰線
這種相對平靜的局面直到1946年12月初才被打破，在新加坡的馬來亞民主同盟的組織及領導之下，一個反對「馬來亞聯合邦計劃」的統一陣線開始出現。1946年12月14日，在馬來亞民主同盟副主席約翰伊伯的召集下，成立了一個以陳禎祿為主席，約翰伊伯為秘書長的聯合行動委員會(CJA)注19。12月22日行動委員會在吉隆坡召集大會，擴大組成一個具有廣泛代表性的泛馬聯合行動委員會(Pan-Malayan Council of Joint Action, 簡稱PMCJA)，主席仍舊是陳禎祿、副主席是馬來國民黨代表，秘書由馬來亞民主同盟代表擔任，財政是泛馬總工會注20。
泛馬行委會當天致電英國殖民部大臣，提出三大訴求：1）一個包括新加坡統一的馬來亞；2）一個全馬性的通過民選產生的自治政府；3）給予視馬來亞為永久家園並效忠於它的人同等的公民權，並要求英國終止片面與馬來亞少數人商議而達成的計劃，充分考慮馬來亞全部亞洲族群的意見，制定一部民主的馬來亞憲法注21。
在已公布的馬來亞聯合邦計劃，新加坡是被排除在馬來亞之外；議員由官方委任而不是民選；公民權的申請也諸多限制，泛馬行委會的三大訴求可謂針鋒相對。
泛馬行委會雖然得到華社聞人陳禎祿的支持及領導，但沒得到當年華社重要組織中華總商會的參與，中華總商會原則上反對新馬分家，但是不求急於實現民選自治政府，他們反對的是憲法上規定的馬來亞是馬來人的國家，並主張本地出生的永久居民和英籍子民(British Subjects)自動得到公民權，居住超過五年並準備宣誓長期居住於此的人可以取得公民權。中華總商會不願意參與泛馬行委會，而是單獨提出「馬來亞憲法建議書」備忘錄，呈與大總督與諮詢委員會參考注22，不過，他們的意見不被英方採納。
同樣沒參加泛馬行委會的還有當年屬於最大的公開合法的政黨馬來亞共產黨，雖然不參與，不過通過其代表劉一凡發表聲明，反對馬來亞聯合邦計劃，並支持泛馬行委會提出的三大政治訴求注23。
令人好奇的是作為當年華社領袖的陳嘉庚，為什麼沒參與泛馬行委會？他對馬來亞聯合邦計劃的看法是怎麼樣的？還好讓我找到1947年3月10日的《南洋商報》，其中報道了陳氏的觀點，他認為「馬來亞憲法建議書性質與民主精神不相符合」，也主張新馬不應該分離，立法議會必須民選，華人應該效忠馬來亞，並希望殖民地政府與各民主社團之間舉行圓桌會議，「方能使憲制工作獲有結果」。當年陳嘉庚能有這樣先進的觀念，不能不對他肅然起敬，至於為何不參與泛馬行委會則有待進一步探討注24。
1947年初，考慮到馬來亞國情，泛馬行委會把三大政治訴求擴大為六大主張，除了原來的三大訴求，增加了另外三點，就是：1）馬來蘇丹作為真正的君主立憲地位得以保留，不過必須接受民主議會的意見；2）回教及馬來風俗習慣事務由馬來人掌管；3）在提升馬來人工作方面給予特別照顧。
從1946年12月到1947年2月，泛馬行委會在全馬各地舉行抗議遊行，並在英文報章大量發表文章，闡明反對馬來亞聯合邦白皮書的主張。1947年2月22日原本加入泛馬行委會的馬來國民黨退出行委會，組織馬來人的統一陣線——馬來人聯合陣線（也稱人民力量中心 Pusat Tenaga Rakyat, 簡稱PUTERA）注25，並與泛馬行委會組成聯盟，共同行動。
劃時代的人民憲章
1947年8月，泛馬行委會改稱全馬人民行動委員會(All-Malaya Council of Joint Action, 簡稱AMCJA)。1947年9月21日在全馬行委會及馬來人聯合陣線的努力下，一份被稱為「人民憲章草案」(The People’s Constitutional Proposals)以這兩個組織的名義公布，這份英文原稿的起草人是馬來亞民主同盟的郭鶴齡和約翰伊伯。
「人民憲章」的提出是馬來亞憲制運動的一大進步，代表了當時馬來亞人政治的高度智慧，憲章充分考慮了各大民族的感受，尤其是馬來亞的特殊國情，其包容性、可行性與馬來亞聯合邦白皮書」對比，表現出兩種截然不同的制憲主張：一種是適應多元民族政治現實的人民憲章；另外一種則是強調單一民族利益的馬來亞聯合邦憲法。「人民憲章」無疑是高度政治思想的結晶，它集中表達了真正馬來亞民族主義者追求一個民主、自治和統一的馬來亞（包括新加坡）的願望；也明確規劃了作為馬來亞公民的義務和權力；民選自治政府的操作與蘇丹在君主立憲體制下的角色。「憲章」提出其他重點還有規定馬來語為國語；以代表馬來人戰鬥精神的紅白色為國旗顏色。至於它表示接受以「Persekutuan Tanah Melayu」當做馬來國名和以「Melayu」當做國民的稱呼，是對合作夥伴PUTERA一種妥協的結果，非馬來人是否能夠接受還是一個疑問注26。無論如何「人民憲章」是對「馬來亞聯合邦白皮書」的偏頗作出最好的修正，也是為將來的馬來亞政治發展設計的總藍圖，難怪《海峽時報》的社論要驚呼「人民憲章是在憲制問題上迄今為止對英國當局最直接、最徹底、最不妥協的挑戰」注27。在隔天的社論又罕見的給予高度的評價：「（人民憲章）是第一次嘗試把馬來亞政黨政治置於對立的種族利益之上；也是第一次嘗試為馬來人和非馬來人之間搭起一座政治橋樑」注28。
1947年10月，一向持不與全馬行委會合作的中華總商會，在接二連三遭受英方閉門羹之後，把他們推向全馬行委會那邊，10月20日與PUTERA—全馬行委會共同行動，發動一次全馬性的「罷市」(hartal)」。「罷市」行動幾乎得到全體華商和印商的配合，也獲得全部華文報章的支持，也沒出現《海峽時報》恐嚇的種族衝突，雖然「罷市」行動不能促成英國當局關切人民的意見，但是作為一個全民政治啟蒙的教育運動，和在培養「馬來亞意識」的意義上來看，它是成功的。
中華總商會與全馬行委會的合作是短暫的，在「罷市」之後雙方越行越遠，10月25日中華總商會單獨致電殖民部大臣要求派「皇家調查團」(Royal Commission)來馬調查制憲問題被斷然拒絕注29，原本杯葛新加坡立法議會的立場開始動搖，1948年1月10日會長李光前宣布與新加坡總督「達成諒解」，接受分配給中華總商會在新加坡立法議會的一個議席。
雖然「人民憲章」符合馬來亞國情，也照顧到各族人民的利益，但是卻不能得到英國當局的認真對待，「馬來亞聯合邦」按照既定日期在1948年2月1日在反對聲中成立，新馬兩地的統一之門再度被關上。
1948年6月馬來亞局勢動盪，英國宣布緊急狀態，6月24日英國也在新加坡實施緊急法令，一些工會、社團的成員在緊急法令下被扣留，馬來亞民主同盟在6月24日發表聲明：「鑒於人民自由受嚴格限制以及動盪的政治局勢，我們不可能再提供有益的服務，執委會一致議決自動解散」注30。
馬來亞民主同盟的解散，是新加坡民主政治的一大後退，它的存在雖然只不過短短兩年半的時間，但是，留下的卻是極為深刻腳印，比如通過舉辦政治講座，給人們民主政治教育；通過在全馬各地舉行群眾大會，帶動群眾對政治的熱情和關注；在英文報章撰稿，鼓吹馬來亞意識，這其中較為突出的有郭鶴齡、余柱業、迪古魯茲和約翰伊伯等，他們都發表了許多好文章，提高讀者的政治認識。在當年屬於多元社會的新馬，華人和印度人還在效忠中國/印度或者馬來亞之間猶豫、馬來人只堅持馬來民族主義的時候，馬來亞民主同盟鮮明提出馬來亞人（包括新加坡）這個概念，作為團結各個民族、建立馬來亞國族意識做出不可磨滅的貢獻。馬來亞民主同盟作為新加坡反殖民地主義、爭取獨立、實現民主政治的先驅，我們給它任何最高的評價都不會為過。它為我們留下的政治遺產是巨大的，深刻影響後來的新加坡政黨政治，1954年成立的人民行動黨，1961年成立的社會主義陣線，讓我們看到它的影子。
馬來亞聯合邦計劃的實施，中斷了新加坡人民追尋馬來亞之夢，之後不同的憲制發展，又進一步加大了雙方的距離，雖然新加坡獨立之前的所有政黨，都以追求一個統一的馬來亞當作政治使命，獨尊一族而排他性的聯合邦憲法始終是新加坡人民追求「馬來亞夢」的一個難以逾越的障礙。
注釋
注1：Bumiputera普遍譯為土著，容易產生誤解，其實它與英文的Native含義有所不同，與印尼採用的Pribumi（原住民）也有不同之處，按照字面翻譯是「大地之子」，馬來語權威詞典Kamus Dewan的釋義是「國家之子」(anak negeri)，在馬來西亞這個詞是為了強調馬來人的特殊地位和主權，以及在憲法上賦予馬來人的特權。在馬來西亞成立之前，其定義涵蓋全部說馬來語、信仰回教、實行馬來風俗習慣的廣義上的「馬來人」，無論是否在馬來亞出世或是新舊移民；馬來西亞成立之時，為了爭取沙巴、沙撈越的加入，也把信仰其他宗教的兩地原住民包括在內，給予他們Bumiputera的地位。
注2：J S Furnivall, Colonial Policy and Practice: A Comparative Study of Burma and Netherlands India, New York University Press, 1956, P304.
注3：見Allen, James de V, The Malayan Union, New Haven, Conn., Southeast Asia Studies, Yale University, 1967, P1-2.
